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第六節　國際金融監管協調的基本內容

目前，國際金融監管協調活動主要在以下幾個領域進行：改善監管主體之間的信息交流，建立信息共享機制；加強對跨國金融機構的監管；對跨國金融機構實施並表監管；建立統一的國際監管標準；對金融集團的監管以及區域性的金融監管一體化的努力。

監管信息的交流和共享

信息是實現有效監管的重要前提條件。國際社會對信息交流取得了充分的共識，認為監管信息的交流要遵循以下幾個原則：（1）為了實現有效監管，每個監管者都必須獲得足夠的信息；（2）監管者對於所需獲得的信息及與其他監管者之間的合作，應該有一個前瞻性的態度，並且當他們面對這些問題時應該以良好的態度予以及時地反饋；（3）監管者應該及時地向某一金融機構主要的監管者傳遞正在實施的政策、變動中的信息以及可能的不利狀態，同時也包括監管行為和潛在的監管行為；（4）主要的監管者應該和其他相關的監管者共同分享那些影響被監管者行為的監管信息；（5）監管者應該主動地採取措施同其他監管者簽署相關協議，同時在彼此之間建立一種合作和信任的態度。

目前，國際上的信息交流機制主要有雙邊合作和多邊合作兩種形式。

在兩國之間，為了保證信息交流的穩定性，一般通過協議的形式來實現。有以下幾種形式：（1）兩國相互向對方提出各自應盡義務的諒解備忘錄。諒解備忘錄沒有強制的法律約束力。諒解備忘錄的另一種形式是金融信息共享協定，具體規定了在兩個國家同時營業的公司定期向雙方的監管當局披露有關的信息。（2）雙邊援助協議。在目前的制度安排下，東道國沒有權力對跨國金融機構在其他國家的機構實施檢查。當東道國監管當局需要獲得另一個國家跨國金融機構的信息資料或實施檢查時，就必須簽訂雙邊援助協議。（3）非正式的信息交流或信息共享的安排。這主要通過監管者之間的個人關係來實現。

多邊合作主要是通過國際監管組織的監管建議和監管標準來實現。信息交流和信息共享機制的建立在各個國際監管機構的監管協調活動中都佔據非常重要的地位。1990年4月，巴塞爾委員會專門制定了《銀行監管當局之間的信息交流》的文件。此外，在《對國外銀行的監管原則》、《對國際銀行集團及其境外機構的監管標準》、《跨境銀行監管》等有關跨境銀行監管的文件中對信息交流也給予了充分的注意，做出了多方面的安排。國際保險監管官聯合會在1995年發佈了《關於雙邊援助、合作和信息共享的建議》，51個成員國簽署並通過了這個建議文本。文本要求簽署國“在互惠的基礎上提供協助，幫助獲得市場監管方面的信息，以保護市場不受欺詐性交易的破壞，推進保險業的審慎監管”。文本的簽署國承諾通過立法形式來促進原始信息的交流。

此外，銀行業、證券業、保險業之間的信息交流及信息共享也隨著金融集團的興起而得到了國際金融界的重視。

有關國際銀行的監管範圍和監管責任

1975年巴塞爾委員會首次提出了劃分銀行國外機構監管責任的原則，這個原則在1975年12月得到了十國集團中央銀行行長的批准，也就是後來大家所稱的“第一個巴塞爾協定”。這些原則包括：

（1）銀行國外機構的監管是母國和東道國的共同責任。

（2）任何銀行國外機構都不能逃避監管。

（3）銀行國外機構的流動性監管主要由東道國負責。

（4）對分行（branch）的償付能力的監管是母國的責任，而對國外附屬機構，或稱子行（subsidiary）的償付能力的監管則是東道國的責任。

（5）實際的合作可以由東道國和母國之間的信息交流來推進，也可由授權銀行檢查機構在東道國的領土內代表母國來進行。

雖然這個原則的提出可以說是國際監管合作的一個重大進步，但是，也受到大量的批評，尤其是1982年阿姆博西諾銀行的倒閉更讓大家看到了只注意監管責任的劃分是不夠的。為此，1983年5月，巴塞爾委員會制定了修改後的《巴塞爾協定》，即《對銀行國外機構的監管原則》，強調對銀行國外機構的充分監管，不但要求在母國和東道國監管當局之間適當地劃分責任，而且要求在兩者之間進行聯繫與合作。

同前一個協議相比，第二個協議主要在以下方面做出了改進：

第一，銀行國外機構的類型不僅包括分行和附屬機構，還包括合資銀行或國際財團，以及由非銀行持股公司派生出來的銀行。所謂合資銀行或國際財團，是指由兩個以上母機構控制的，在其主要業務所在國建立並具有獨立法律地位的機構。至於派生出銀行的非銀行持股公司，可以是加工業或商業公司，或是資產大部分由銀行股票構成的一家公司。

第二，協議指出，對銀行國際業務進行監管的一箇中心前提，是東道國與母國之間的有效合作，而非責任的劃分。與監管銀行國外機構有關的兩項基本原則是這種合作的基礎：一是任何銀行國外機構不得逃避管制；二是監管應當是充分的。

第三，東道國當局負責對在本國領土上作為單個機構進行經營的外國銀行機構進行監管；母國監管者把上述機構作為更大的銀行集團的一部分進行監管，同時對上述機構在世界範圍內的全面業務負有總體監管責任。

第四，協議對銀行集團給予了充分的關注，對不同結構和不同業務的銀行集團的監管進行了規定。

第五，重新劃分了母國和東道國的監管責任。協議指出，監管的要點是三個方面：清償能力、流動性、外匯業務及頭寸。跨國銀行分行的清償能力監管由母國監管者負責；其子行的清償能力監管則是東道國和母國的聯合責任。關於流動性監管，分行主要由東道國和母國共同負責；子行則由東道國監管者承擔。對外匯監管則不論分支機構的性質，由母國和東道國共同承擔，母國監管者主要對銀行的全部外匯頭寸進行監測，東道國則對境內外國機構的外匯頭寸實行監督。

從以上規定來看，《對銀行國外機構的監管原則》把國外機構的範圍進行了擴充和分類，並且按這一分類重新劃分了母國和東道國之間的監管責任。同時，強調監管主體之間的合作。

1992年，巴塞爾委員會根據國際銀行業的新發展重新審查了協調國際銀行監管的安排。該年7月，巴塞爾委員會以1983年協定為基礎，制定了《對國際銀行集團及其境外機構的最低監管標準》，希望成員國監管當局共同遵守。最低監管標準有四條：第一，所有國際銀行集團和國際銀行應由有能力從事並表監管的母國當局實行監管；第二，跨國銀行機構的成立，應事先得到東道國監管當局和銀行或銀行集團所在國監管當局的同意；第三，監管當局在擔當母國監管者角色時，有權從其所轄銀行或銀行集團的跨國銀行機構索取信息；第四，如果一家東道國當局判定最低標準中的任何一項沒有達到，該當局應施加限制性措施，包括禁止銀行機構的成立，以滿足與上述最低標準相一致的審慎性考慮。

1996年，巴塞爾委員會向第九屆國際銀行監督官大會提交了關於《跨境銀行監管》文件的報告，就如何克服銀行監管者在對國際性銀行跨國業務進行有效監管過程中所遇到的一些障礙進一步提出建議。來自140個國家的監管者對這一報告進行了詳細的討論，並準備盡力在本國實施。

並表監管

在銀行業務日趨國際化的今天，銀行監管當局只有全面瞭解每家銀行在全球範圍內的業務，才能對該銀行是否穩健經營做出合理的判斷。1979年3月，巴塞爾委員會在公佈的《對銀行國際業務的並表監管》中首次提出了並表監管（consolidated subervision）的原則。所謂並表監管，是指在銀行於各地所從事的全部業務的基礎上，母銀行和母國監管當局對整個銀行或銀行集團進行監管。也就是說，並表監管是一個監管當局對銀行集團的總體經營進行監管的過程。這裡所說的銀行集團，既包括直接的分支機構與子公司，也包括非銀行公司和金融附屬公司。並表監管並不等於會計並表。合併的會計報表是並表監管的一個重要的信息來源，但是並表監管所關注的信息遠遠超出會計報表的範圍。

實施並表監管主要有三個目的：第一，堅持實現無論銀行在何處經營，都不應逃避監管的原則；第二，防止資本的雙重槓桿；第三，保證銀行集團的經營風險，無論其在何處註冊，都在全球的基礎上進行評估與控制。為了對銀行集團的全球業務活動進行廣泛的並表監管，母國監管當局必須對所有涉及安全性和穩健性的銀行業務的各個方面進行評估，無論這些業務在哪裡進行，也無論在監管過程中主要採用了何種評價方法。並表監管原則的充分實施很可能導致母國監管責任的某種延伸，但它並不意味著東道國當局對在其領土上經營的外國銀行機構的監管責任有任何減少。

並表監管原則貫穿於巴塞爾委員會針對跨國銀行所提出的建議和標準當中。在2006年10月巴塞爾委員會修訂併發布的《有效銀行監管的核心原則》中，巴塞爾委員會再次把並表監管作為重要原則加以強調。

在歐盟內部，並表監管也作為銀行監管的一項基本原則被接納。1983年，歐盟通過了《以信貸機構並表監管為基礎的監管指令》。此外，歐盟的《資本充足指令》將並表監管的原則擴展到了證券公司，要求歐盟的證券公司在並表的基礎上統一計算資本。雖然歐盟沒有對保險業中的並表監管提出具體的要求，但是最近歐盟要求保險監管者在某些情況下應把集團作為一個整體來評價其清償能力。

並表監管已成為國際社會普遍承認的一種國際監管協調機制。但是，並表監管並不能代表監管合作機制。這是因為：第一，並表監管並不能杜絕監管套利。在並表監管下，那些監管寬鬆國家的銀行可以通過開設國外分支機構來實現套利；監管嚴格國家的銀行也可以通過和第三方銀行之間的交易來逃避監管。第二，並表監管的前提條件是母銀行和母國監管當局可以獲得所轄銀行國外機構的有關信息，但這會受到一些國家銀行保密法的阻礙。第三，並表監管並沒有考慮到東道國的法律和東道國為吸引外國金融機構而實施的放鬆監管的行動。

國際監管標準的建立

建立統一的國際監管標準是各個國際監管協調組織的目標，同時也是國際監管協調的一種有效的形式。自20世紀80年代以來，三大國際組織紛紛提出了各自領域的監管標準，如巴塞爾委員會的《巴塞爾協議》，國際證券委員會組織提出的信息披露的標準，國際保險監管官聯合會提出的保險公司資產管理業務的監管標準等等。其中，以《巴塞爾協議》的銀行資本標準最為成功。

關於《巴塞爾協議》及其演進，本章第三節已有討論。

對金融集團的監管

金融集團的出現給傳統的監管體制帶來了巨大的衝擊，同時也產生了一系列的監管漏洞，使監管的有效性大打折扣。鑑於大型金融集團的倒閉將嚴重威脅到全球金融體系的安全，1993年初，巴塞爾委員會、國際證券委員會組織和國際保險監管官聯合會成立了一個三方小組，開始研究對大型金融集團的監管問題。隨後，於1995年7月發佈了《金融集團的監管》文件，首次對金融集團的監管問題進行了系統的規範。三方小組認為，所謂金融集團是指“在同一控制權下，完全或主要在至少兩個不同的金融部門（銀行、證券、保險）大規模地提供服務的集團公司”。當然，金融集團也包括“混合型集團”，即那些不僅提供金融服務，而且還提供非金融服務的集團。在文件中，三方小組明確了監管者在金融集團監管方面存在的問題，並討論瞭解決問題的具體方法。其中，包括：金融集團監管的全面方法；資本充足率的評價方法和避免雙重計算的方法；集團內部機構風險暴露的影響；集團大額風險暴露；在檢查股東的資格和經營者的任職資格及品行時存在的問題；集團結構的透明度；負責金融集團不同機構監管之間的審慎監管的信息交流；獲得不受監管的機構有關信息的權利和監管爭議及混合集團信息的權利等等。

1996年，三方小組升級為聯合論壇，由13個國家金融監管部門的代表組成。1999年2月，聯合論壇公佈了《多元化金融集團監管的最終文件》，第一次就多元化金融集團的監管原則與方法提出了具體的指導意見，並明確四項基本原則：（1）資本充足原則；（2）適宜性原則；（3）信息分享原則；（4）協調員制度。

歐盟的統一監管

《馬斯特裡赫特條約》建立了歐洲中央銀行體系和歐洲中央銀行，賦予歐洲中央銀行實施貨幣政策的職能，但並沒有賦予歐洲中央銀行實施銀行監管的職能，也沒有明確其為銀行提供流動性支持的職能。這就是說，各國仍然保留著金融監管和維護金融穩定的職責。與此同時，歐盟又在很大程度上介入了金融的監管活動，結果形成了歐盟內部一部分銀行監管是統一的、集中性的，另一部分卻又分散於不同的國家主體。

《馬斯特裡赫特條約》指出：“歐洲中央銀行體系應該促進有關權力機構實施的關於信貸機構審慎監管政策的平穩執行以及金融體系的穩定。”歐洲中央銀行體系的規章規定：“歐洲中央銀行可以就有關信貸機構審慎監管和金融體系穩定的共同體法律的範圍和執行問題，向理事會、委員會和成員國權力機構提出建議，與它們磋商。”

在歐洲單一市場上，歐盟的金融監管接受了母國原則和最小一體化原則。所謂母國原則，是指銀行註冊所在國的監管當局負責對該銀行所有境內外機構的監管。最小一體化原則是指成員國被要求在銀行監管幾個必要的領域實現統一標準，但有權力超越這些最小的標準，並且也可以在非統一監管領域實行國別性監管。這些最小的一體化標準是由歐洲議會通過的指令規定的。

1977年歐共體頒佈了《第一號銀行指令》，歐盟的統一監管走上了歷史舞臺。但是，該指令僅規定：信用機構至少應由兩個具有良好信譽和豐富經驗的人來經營，並且應有獨立的和充足的最低自有資金。1989年7月，出臺了《第二號銀行指令》，主要條款有：（1）銀行開業資金不少於500萬埃居（ECU），較小銀行另作規定；（2）單一執照原則，即在任一成員國領取了執照的銀行，就可以在歐共體範圍內自由設立機構，無限制提供金融服務；（3）確定母國控制原則，但東道國出於貨幣政策或市場風險考慮也可以對外國銀行分支機構進行管理。

目前，歐盟的統一監管主要體現在以下幾個方面：

第一，存款保險制度。1994年5月，歐盟通過了《存款保險計劃指導原則》，要求所有歐盟國家在1995年7月之前引入一項存款保險計劃，該計劃應具備下列主要特徵：（1）對每個存款人的最低保險額在20000埃居以上；（2）在國外分行的存款保險，除非參與東道國更優惠的計劃，否則，存款保險參照母國計劃；（3）將金融機構和保險公司的存款，以及銀行發行的債券排除在保險範圍之外。《存款保險計劃指導原則》為歐盟成員國存款保險計劃的建立提供了最低的參照標準，但也准許歐盟各國在這一最低標準之上根據各國的情況自主設計，其中包括保險金額、投保範圍等。

第二，資本標準。1995年12月31日，歐盟制定的《資本充足性指令》生效。這個指令應當是歐盟將銀行和投資公司置於一個大體一致的監管體制之下的第一次嘗試。在此之前，歐洲委員會的銀行業諮詢委員會批准了《資本充足性指令》的一項解釋：歐盟允許各國監管者讓銀行使用自己的內部風險評估模型進行日常計算。如果巴塞爾規則下的風險評估資本要求高於《資本充足性指令》要求，銀行可增加持有的資本量，但是不允許根據風險評估模型減少《資本充足性指令》要求的數量。

第三，審慎監管。從《第一號銀行指令》開始，歐盟通過一系列指令形式對大部分審慎性監管要求進行了統一規範。如建立並表監管的基本框架；統一銀行年度報表和綜合報表的規則；統一銀行業信息披露的監管標準；定義銀行資本；建立最低風險加權資本要求；要求監管者在聯合的基礎上對銀團的經營進行監管；限制銀行向單個公司或集團貸款所能承受的最大風險等等。這些指令涉及金融監管的眾多方面，建立了歐盟統一監管的法律基礎。