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第五節　金融監管的國際協調組織

國際協調組織

金融國際化進程的推進以及金融風險傳播的加強，都對跨國界的監管合作與協調提出了要求。一些相關的國際組織已經在推進世界範圍內的金融監管協調；而一些區域性的帶有統一監管雛形的協調性組織也已出現。

根據協調能力，現有的金融監管國際協調組織基本上可以分為兩類。一類是對成員國沒有法律約束力的國際監管組織，包括巴塞爾委員會、國際證券委員會組織、國際保險監管官聯合會等。這類組織主要通過沒有法律約束的“君子協議”來推動成員國之間的合作以及國際性監管標準的推廣。另一類是以國際法或區域法為基礎的監管組織。它們所通過的監管規則對成員國具有法律約束力，可以在一定程度上統一實施對成員國的金融監管，如歐盟和北美自由貿易組織等。

巴塞爾委員會

1974年赫斯塔特銀行和福蘭克林國民銀行的倒閉使國際社會認識到銀行國際業務的風險性和危機的傳染性，意識到加強對銀行國際業務合作監管的迫切性。有鑑於此，根據英格蘭銀行總裁理查森的建議，在國際清算銀行的發起和支持下，十國集團中央銀行行長於1974年底建立了銀行法規與監管事務委員會，也就是現在所稱的巴塞爾銀行監管委員會，簡稱巴塞爾委員會。巴塞爾委員會是一箇中央銀行監督國際銀行活動的聯席代表機構和協調機構。其第一次會議於1975年2月召開，此後每年定期召開3~4次會議，議程由各成員國中央銀行商定。

巴塞爾委員會的成員來自比利時、加拿大、法國、德國、意大利、日本、盧森堡、荷蘭、瑞典、瑞士、英國和美國。各成員國在委員會的代表機構為中央銀行，如果中央銀行不負責銀行業的監管，那麼代表機構為相應的銀行監管機構。

巴塞爾委員會為其成員國在銀行監管問題上的合作提供條件。根據十國集團中央銀行行長的要求，巴塞爾委員會的主要工作原本是為國際銀行業提供一個“早期預警”系統。其後，隨著銀行業國際化的不斷推進，巴塞爾委員會的工作重點轉移為堵塞國際監管中的漏洞，提高監管水平，改善全球監管質量。其主要內容有三：交換各國在監管安排方面的信息；提高國際銀行業務監管技術的有效性；建立資本充足率的最低標準以及研究在其他領域制定標準的有效性。在國際監管方面，巴塞爾委員會遵循兩條基本原則：第一，沒有任何境外銀行機構可以逃避監管；第二，監管應當是充分的。

巴塞爾委員會並不具備任何凌駕於國家之上的正式監管特權：其文件從不具備亦從未試圖具備任何法律效力。不過，它制定了廣泛的監管標準和指導原則，提倡最佳監管做法，期望各國採取措施，根據本國的情況通過具體的立法或其他安排予以實施。巴塞爾委員會鼓勵採用共同的方法和標準，但並不強求成員國在監管技術上的一致性。

巴塞爾委員會主要以工作小組的形式來審查一些具體的問題，並對一些事項做出安排。工作小組在全體一致同意的條件下對報告的內容做出決定。工作小組由一位主席領導，其作用經常是提交論文或政策報告供巴塞爾委員會討論。巴塞爾委員會發表報告，徵求意見；在評論期結束後，巴塞爾委員會將討論提交上來的意見；如果有必要，將根據有益的意見對報告進行修改，並最終定稿。巴塞爾委員會將把最終的報告發表，而那些監管標準則將作為最佳監管做法的指南。

巴塞爾委員會對十國集團中央銀行行長理事會負責，由行長們肯定並批准其主要工作成果。巴塞爾委員會的常設機構是祕書處，祕書處現有12名人員，主要由來自成員國機構的專業監管者構成。祕書處除承擔巴塞爾委員會及其分委員會的祕書工作外，還隨時為所有國家的監管當局提供監管諮詢。

國際證監會組織

國際證監會組織（International Organization of Securities Commissions，IOSCO）創建於1984年，其前身是創立於1974年的旨在幫助拉美證券市場發展的證券委員會及類似機構的泛美洲協會（Inter-American Association of Securities Commissions and Similar Agencies）。國際證監會組織目前有179個成員，其中包括8個國際組織，102個正式成員，9個聯繫成員和60個附屬成員。中國證監會1995年7月成為該組織正式成員，1998年首次當選執行委員會成員並連任至今。國際證監會組織的一個明顯特點是，它允許自律性組織和其他國際組織作為聯繫成員或附屬成員加入，明顯不同於巴塞爾委員會。目前，幾乎所有的有股票交易所的國家都已是其成員，其成員廣度遠大於巴塞爾委員會。

國際證監會組織的宗旨是：（1）通過合作確保在國內和國際層次上實現更好的監管，以維持公平和有效的市場；（2）就各自的經驗交換信息，以促進國內市場的發展；（3）共同努力，建立國際證券交易的標準和實現有效監管；（4）提供相互援助，通過嚴格採用和執行相關標準確保市場的一體化。

國際證監會組織有一個完整的組織結構，包括主席委員會、執行委員會、自律性組織諮詢委員會、兩個專業性委員會和四個區域性委員會。此外還包括一個常設機構，設在蒙特利爾的祕書處。主席委員會由各成員國監管機構的主席組成，擁有實現組織目標所必需的所有權力。主席委員會在每年的年會期間會面一次。四個區域性委員會分別為非洲和中東地區委員會、亞太地區委員會、歐洲地區委員會及泛美地區委員會，區域性的委員會一般負責討論和解決本區域內特定的監管問題。

兩個專業性的委員會是技術委員會和新興市場委員會。技術委員會是國際證券監管標準的實際制定者，成員主要來自發達國家，目前由美國證券交易委員會擔任主席。2009年以前由16個發達的國際化證券市場的監管者組成。2009年2月，國際證監會組織華盛頓會議批准中國、巴西和印度三個新興市場國家的證券監管機構加入技術委員會。

技術委員會的工作主要有以下五項：國際性的信息披露和審計；對二級市場的監管；監管市場中介機構；推進成員之間的信息交流；投資管理。新興市場委員會的職責是建立監管原則和最低監管標準，為成員提供職員培訓，促進信息交流和監管技術的傳播，以此來促進新興證券和期貨市場的發展，提升其市場效率。專業委員會一般以工作小組的形式來完成相關的工作；工作小組以論文、指導方針或原則的形式向委員會提供一致性的建議。

國際證券委員會組織的提議是建議性的，對成員不具有法律約束力，且該組織也沒有強制實施的權力。實施國際證券委員會組織的政策建議是各國監管方面的權利，取決於各成員國各自的立法或監管程序。

國際保險監管官聯合會

國際保險監管官聯合會（The International Association of Insurance subervisors，IAIS）是一個推動各國保險監管國際協調的組織，成立於1994年，現成員數目已逾一百。協會的祕書處原設在位於華盛頓的美國全國保險監管者聯合會內，1998年遷往國際清算銀行。

國際保險監管官聯合會的宗旨有二：第一，通過合作來改善一國國內乃至國際層次上的保險監管，以此來促進保險市場的效率、公平、安全和穩定，並最終保護投保人的利益；第二，統一各方努力，制定供各成員國選擇遵守的監管標準。國際保險監管官聯合會的工作內容主要是：推動保險監管主體之間的合作；建立保險監管的國際標準；為成員國提供培訓；同其他金融部門的監管者和國際金融組織合作。

國際保險監管官聯合會由兩類會員組成：一是憲章會員；二是新會員。憲章會員是指在1994年6月16日聯合會第一屆年會上加入的成員，包括67個國家的保險監管當局和美國17個州的保險監管局。新會員則是在成立大會以後加入的會員，包括保險業的監管者，或者在一國國內有保險監管權的任何實體。從1999年起，國際保險監管官聯合會開始接受觀察員會員。目前，協會內有60個觀察員，包括保險行業協會、專業協會、保險和再保險公司、顧問公司和國際金融組織等。

國際保險監管官聯合會由會員大會、執行委員會和祕書處組成。會員大會由執行委員會負責召集，一般在年會期間召開，主要討論聯合會的發展方向問題。執行委員會是協會的領導機構，負責制定並執行為達成聯合會的目標而必須採取的一切決策。執行委員會下屬四個委員會——技術委員會、新興市場委員會、預算委員會和教育委員會。每個委員會下還可分設次級委員會、工作小組來完成日常的工作。

最初，國際保險監管官聯合會只是一個世界範圍內的保險監管者交換信息和經驗的論壇。目前，國際保險監管官聯合會的工作已超越了信息交流的範圍，開始強調監管原則和標準的制定及推廣。聯合會現已制定了全球保險監管的原則和標準。

歐盟的金融監管體系

隨著《第一號銀行業務指令》的頒佈，歐洲聯盟於1977年正式登上銀行監管舞臺，為歐盟各成員國在監管方面的協調提供了條件。在金融監管方面發揮重要作用的機構有：歐洲委員會，它負責提出立法議案；部長理事會，它負責最終批准或駁回提案；歐洲議會，它是金融監管方面的一家諮詢性機構。

目前為歐洲委員會提供監管建議並協助委員會制定監管指令的機構主要有以下幾個：銀行業諮詢委員會（BAC）；歐洲證券委員會和歐洲證券監管者委員會；保險委員會。

與三大國際監管組織制定的標準不同，歐盟指令對成員國有約束力；指令不取代成員國法律，但要求成員國制定本國法律時與指令的目標一致。一個金融方面的指令成為歐盟法律的過程如下：歐盟所有的立法必須由歐洲委員會提出。歐洲委員會的提案遞交到部長理事會，並由部長理事會審議立法建議。首先，部長理事會徵求歐洲議會和有關方面的意見，並採取一個共同立場將其提交歐洲議會。如果歐洲議會不做任何修改地通過了這個共同立場，那麼提案可能在不被歐洲委員會修改的情況下獲得部長理事會合格多數的通過。如果歐洲議會否決了這個共同立場或希望對其進行修改，就要求成立一個“調解委員會”，以求在部長理事會和歐洲議會之間協商出一個折中方案。如果未能達成一致意見，歐洲議會具有否決權；一經其否決，意味著提案被撤銷。

目前，歐盟的金融監管活動雖然仍然侷限於一國的管轄範圍內，但是不同監管主體之間的監管合作作為原則已經被寫入歐盟單一市場法令。此外，也已經提出了大量的共同監管的條例。

金融穩定理事會

金融穩定理事會（Financial Stability Board，FSB）由二十國集團倫敦峰會於2009年4月建立，同年9月由匹茲堡峰會通過並正式生效。其前身為1999年創建的金融穩定論壇（FSF），是七個發達國家（G7）為促進金融體系穩定而成立的合作組織。在中國等新興市場國家對全球經濟增長與金融穩定影響日益顯著的背景下，2009年4月2日在倫敦舉行的二十國集團（G20）金融峰會決定，將FSB成員擴展至包括中國在內的所有G20成員國，並將其更名為金融穩定理事會。金融穩定理事會旨在通過協調各國金融當局與國際標準制定機構相關政策實施的全面性和連貫性，以推動國際金融穩定。

金融穩定理事會成員由24個國家或地區（包括二十國集團的成員國、中國香港、荷蘭、新加坡、西班牙和瑞士）的中央銀行、監管當局和財政部門以及歐洲中央銀行、歐盟的高級代表組成。理事會還包括國際金融機構（包括國際清算銀行、國際貨幣基金組織、經濟合作與發展組織和世界銀行）、國際標準制定組織（包括巴塞爾銀行監管委員會、全球金融體系委員會、支付與結算體系委員會、國際會計準則理事會、國際保險監管官聯合會、國際證券委員會組織）和中央銀行組織的代表。理事會祕書處設在國際清算銀行，下設指導委員會以及脆弱性評估、監管合作和標準執行三個常設委員會。

金融穩定理事會的具體職責包括：（1）評估影響金融體系的脆弱性，並識別和監督解決脆弱性的監管行動以及行動結果；（2）促進各國負責金融穩定當局的協調和信息交流；（3）監測市場發展及其對監管政策的影響並提出相關建議；（4）提出最佳監管標準建議並進行監測；（5）與國際標準制定機構共同對政策制定工作進行戰略性聯合審查；（6）制定並支持建立聯合監管機制指引；（7）為跨境危機管理特別是涉及系統重要性的機構提出應急管理計劃；（8）在早期預警工作方面與國際貨幣基金組織進行合作。

目前，金融穩定理事會已就推進國際監管政策改革、建立穩健的金融體系、減少全球系統性風險制定了相應規劃，並有監督實施的時間表，其中強化全球銀行資本和流動性框架、應對與大而不倒機構相關的道德風險的政策框架，已經得到2010年11月二十國集團首爾峰會的支持。