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第二十八章　金融監管

第一節　金融監管的界說和理論

金融監管及其範圍

金融監管（financial regulation，financial subervision）是金融監督和金融管理的複合詞。金融監管有狹義和廣義之分。狹義的金融監管是指金融主管當局依據國家法律法規的授權對金融業（包括金融機構以及它們在金融市場上的業務活動）實施監督、約束、管制，使它們依法穩健運行的行為總稱。廣義的金融監管除主管當局的監管之外，還包括金融機構的內部控制與稽核、行業自律性組織的監督以及社會中介組織的監督等。

通常來說，一國的金融監管涉及金融的各個領域，如：

——對存款貨幣銀行的監管；

——對非存款貨幣銀行金融機構的監管；

——對短期貨幣市場的監管；

——對資本市場和證券業以及各類投資基金的監管；

——對外匯市場的監管；

——對衍生金融工具市場的監管；

——對保險業的監管等等。

金融監管的基本原則

由於經濟、法律、歷史、傳統乃至體制的不同，各國在金融監管的諸多具體方面存在著不少差異，但有些一般性的基本原則卻貫穿於各國金融監管的各個環節與整個過程。

（1）依法管理原則。這有幾重含義：一是對金融機構進行監督管理，必須有法律法規為據；二是金融機構對法律法規所規定的監管要求必須接受，不能有例外；三是金融管理當局實施監管必須依法行事。只有依法，才能保持監管的權威性、嚴肅性、強制性和一貫性，才能保證監管的有效性。

（2）合理、適度競爭原則。競爭是市場經濟條件下的一條基本規律。金融監管當局的監管重心應放在保護、維持、培育、創造一個公平、高效、適度、有序的競爭環境上：既要避免造成金融高度壟斷、排斥競爭，從而喪失效率與活力，又要防止出現過度競爭、破壞性競爭，從而波及金融業的安全和穩定。

（3）自我約束和外部強制相結合的原則。外部強制管理再縝密嚴格，其作用也是相對有限的。如果管理對象不配合、不願自我約束，而是千方百計設法逃避、應付、對抗，那麼外部強制監管也難以收到預期效果。反之，如果將全部希望寄託在金融機構本身自覺自願的自我約束上，則不可能有效地避免種種不負責任的冒險經營行為與道德風險的發生。

（4）安全穩定與經濟效率相結合的原則。要求金融機構安全穩健地經營業務，歷來都是金融監管的中心目的。為此所設置的金融法規和一系列指標體系都是著眼於金融業的安全穩健及風險防範。但金融業的發展畢竟在於滿足社會經濟發展的需要，追求發展就必須講求效率。因此，金融監管不應是消極地單純防範風險，而應是積極地把防範風險同提高金融效率這個最基本的要求協調起來。

此外，金融監管還應該注意如何順應變化了的市場環境，對過時的監管內容、方式、手段等及時進行調整。進入20世紀90年代以來，金融自由化浪潮一浪高過一浪，金融衍生工具風險、金融業間的收購兼併風潮、風險的國際擴散等等，已經成為金融監管當局高度關注的問題。監管力度的鬆緊搭配，管理更需審慎、強化等，已經上升為基本原則的一個重要延伸部分。

金融監管的理論依據

金融監管理論，是在政府管制理論的基礎上，結合對金融業特殊性的分析，發展和完善起來的。目前，金融監管的理論依據主要有社會利益論、金融風險論、投資者利益保護論以及管制供求論與公共選擇論。它們的論證各有自己的側重點，但相互之間也有一定的交叉。

1.社會利益論

該理論認為，金融監管的基本出發點首先就是要維護社會公眾的利益。而社會公眾利益的高度分散化，決定了只能由國家授權的機構來履行這一職責。社會利益論源於20世紀30年代的美國經濟危機。當時，人們迫切要求政府通過金融監管來改善金融市場和金融機構的低效率及不穩定狀態，以恢復公眾對存款機構和貨幣體系的信心。

現代的社會並不存在純粹的市場經濟。自由競爭的市場機制不僅不能完全保證資源的最優配置，有時還會造成資源浪費和社會福利的損失。按照經濟學的一般原理，當某一經濟主體的經濟活動存在著某種外部效益時，其自我運行所追求的利益目標就有可能與社會利益目標發生衝突。這就需要代表社會利益的國家對其活動進行必要的干預，使其行為儘量符合社會公眾的利益。

歷史經驗表明，單個金融機構的行為往往存在著一定的“負外部性”（minus externality）。例如，在其他條件不變的情況下，一家銀行可以通過其資產負債的擴大，資產對資本比例的擴大來增加盈利能力。這當然會使風險增大。但由於全部的風險成本並不是完全由該銀行自身，而是由整個金融體系乃至整個社會經濟體系來承擔，這就會使該銀行具有足夠的動力通過增加風險來提高其盈利水平。如果不對其實施監管和必要的限制，社會公眾的利益就有很大可能受到損害。同時，金融體系的公共物品（public goods）特性，還使其具有明顯的“正外部性”（plus externality）。這就決定了要麼在政府主導下來構建金融體系；要麼以私人部門為基礎構建金融體系，但政府要通過限制過度競爭的制度安排，給予私人部門適當的保護。在當前市場經濟國家由私人部門構建金融體系的情況下，包含市場準入限制的金融監管，就可以起到限制金融業過度競爭和在私人金融部門中形成一定的監管利益，從而達到對金融業進行間接補貼、穩定金融體系的作用。

簡單概括這一理論的觀點，那就是：市場缺陷的存在，有必要讓代表公眾利益的政府在一定程度上介入經濟生活，通過管制來糾正或消除市場缺陷，以達到提高社會資源配置效率、降低社會福利損失的目的。當然，管制也會帶來額外的成本，可能會對金融體系運行的效率產生不利影響。但該理論認為，只要監管適度，就可以在增進社會公眾整體利益的同時，將管制帶來的成本降到最低水平。

2.金融風險論

該理論主要從關注金融風險的角度，論述了對金融業實施監管的必要性。

首先，金融業是一個特殊的高風險行業。與一般企業不同，金融業高負債率的特點，表明金融業的資金主要來源於外部。以銀行業為例，其資本只佔很小的比例，大量的資產業務都要靠負債來支撐，並通過資產負債的匹配來達到營利的目的。在其經營過程中，利率、匯率、負債（主要是存款）結構和規模、借款人償債能力等因素的變化，使得銀行業時刻面臨著利率風險、匯率風險、流動性風險和信用風險，成為風險集聚的中心。而且，金融機構為獲取更高收益而盲目擴張資產的衝動，更加劇了金融業的高風險和內在不穩定性。當社會公眾對其失去信任而擠提存款時，銀行就會發生支付危機甚至破產。

其次，金融業具有發生支付危機的連鎖效應。在市場經濟條件下，各種金融工具的存在，都是以信用為紐帶；社會各階層以及國民經濟的各個部門，都通過債權債務關係緊密聯繫在一起。因而，作為整個國民經濟中樞的金融體系，其中任一環節出問題，都會引起牽一髮而動全身的後果。不僅單個金融機構陷入某種危機，極易給整個金融體系造成連鎖反應，進而引發普遍的金融危機。更進一步，由於現代信用制度的發達，一國的金融危機還會影響到其他國家，並可能引發區域性甚至世界性的金融動盪。這就是人們常說的存在於金融體系內的“多米諾效應”。

最後，金融體系的風險，直接影響著貨幣制度和宏觀經濟的穩定。信用貨幣制度的確立，在貨幣發展史上具有極其重要的意義，它極大地降低了市場交易的成本，提高了經濟運行的效率。但與此同時，實體經濟對貨幣供給的約束作用也越來越弱；貨幣供給超過實體經濟需要而引發通貨膨脹的過程一直對許多國家形成威脅。另外，存款貨幣機構的連鎖倒閉又會使貨幣量急劇減少，引發通貨緊縮，並將經濟拖入蕭條的境地。

金融風險的內在特性，決定了必須有一個權威機構對金融業實施適當的監管，以確保整個金融體系的安全與穩定。

3.投資者利益保護論

在設定的完全競爭的市場中，價格可以反映所有的信息。但在現實中，大量存在著信息不對稱的情況。

這種信息不對稱的存在，會導致交易的不公平。在信息不對稱或信息不完全的情況下，擁有信息優勢的一方可能利用這一優勢來損害信息劣勢方的利益。如證券經營機構的員工和外部投資者相比，具有明顯的信息優勢；特別是他們會比一般的投資者掌握更充分的市場動態信息。同樣，對於銀行和保險公司的經營管理者來說，對自己所在金融機構的風險，也會比存款人和投保人更加了解。由於這些金融機構比投資者——存款人、證券持有人和保單持有人等在內的對某一資產擁有權益的人——擁有更多的信息，他們就有可能利用這一信息優勢為自己牟取利益，而將風險或損失轉嫁給投資者。

保護投資者利益，對整個金融體系的健康發展至關重要，是顯而易見的。這就提出了這樣的監管要求，即有必要對信息優勢方（主要是金融機構）的行為加以規範和約束，以為投資者創造公平、公正的投資環境。

4.管制供求論與公共選擇論

管制供求論將金融監管本身看成是存在供給和需求的特殊商品。在管制的需求方面，金融監管是那些想從監管獲得利益的人所需要的。比如，現有的金融機構可能希望通過金融監管來限制潛在的競爭者；消費者需要通過監管促使金融機構提高服務質量、降低服務收費。在管制的供給方面，政府官員提供管制是為了得到對自身政績更廣泛的認可。由此可見，是否提供管制以及管制的性質、範圍和程度最終取決於管制供求雙方力量的對比。根據管制供求論，監管者具有通過過度監管來規避監管不力的動機。但這樣卻可能增加被監管者的成本，降低被管制行業的效率，並從而受到抵制。

公共選擇論（public choice theory）與管制供求論有很多相似之處：它同樣運用供求分析法來研究各利益集團在監管制度提供過程中的相互作用。不同之處在於，該理論強調“管制尋租”的思想，即監管者和被監管者都尋求管制以牟取私利。監管者將管制當做一種“租”，主動地向被監管者提供以獲益；被監管者則利用管制來維護自身的既得利益。

金融監管成本

金融監管必然要付出成本；沒有成本的金融監管是不可想象的。假如成本過大，大到金融監管難以實施的程度，則金融監管不能成立。就整體來說，在市場經濟體制下，比較金融監管的社會成本與監管所能帶來的社會效益孰大孰小並不容易，特別是定量分析。上面關於必須實施金融監管的觀點實際包含這樣的潛臺詞：金融監管所能帶來的社會效益必然大於監管的社會成本。但由於主要是定性分析，所以在比較時就會有較大的分歧意見。一個極端是隻強調監管，而忽視成本；另一個極端則是高估成本以致否定監管。就具體的金融監管措施來說，成本與效益的比較就是時時擺在面前的問題，也易於進行定量分析。但大多數具體措施都不是孤立的。只要放在較大的背景上，成本與效益的比較就不是簡單的算題。無論如何，必須肯定的一點是：在金融監管問題中，與其他許多經濟問題一樣，成本與效益的關係是必然存在的；因而，判斷的基本根據不是抽象的道理，而是利弊的權衡。

以波斯納和斯蒂格勒為代表的芝加哥學派建立的監管經濟學理論，主要研究監管的成本及其負面作用。對於金融監管成本，大致分為顯性成本和隱性成本兩個部分。顯性成本主要表現為監管的直接成本，如金融監管當局的行政預算支出。隱性成本則主要表現為間接成本，如過度監管導致的效率損失和道德風險等。一般來說，金融監管越嚴格，其成本也就越高。

具體來說，金融監管的成本主要表現為以下幾個方面：

（1）執法成本。這是指金融監管當局在具體實施監管的過程中產生的成本。它表現為監管機關的行政預算，也就是以上提到的顯性成本或直接成本。執法成本的一部分由被監管的金融機構承擔，其餘部分由政府預算來補充。由於金融監管當局關注的是監管目標的實現，而較少考慮降低監管成本，從而有可能造成監管成本過高的現象。

（2）守法成本。它是指金融機構為了滿足監管要求而額外承擔的成本損失，通常屬隱性成本。它主要表現為金融機構在遵守監管規定時造成的效率損失。如為了滿足法定準備金要求而降低了資金的使用效率；由於監管對金融創新的抑制，從而限制了新產品的開發和服務水平的提高等。

（3）道德風險。金融監管可能產生的道德風險大致可以包括三個方面：第一，由於投資者相信監管當局會保證金融機構的安全和穩定，會保護投資者利益，就易於忽視對金融機構的監督、評價和選擇，而只考慮如何得到較高的收益。這就會導致經營不良的金融機構照樣可以通過提供高收益等做法而獲得投資者的青睞。無疑，這會增加整個金融體系的風險。第二，保護存款人利益的監管目標，使得存款人通過擠兌的方式向金融機構經營者施加壓力的渠道不再暢通。存款金融機構可以通過提供高利率吸收存款，並從事風險較大的投資活動。這也會人為地提高金融體系的風險。第三，由於金融機構在受監管中承擔一定的成本損失，因而會通過選擇高風險、高收益資產的方式來彌補損失。這顯然和監管的初衷相悖，並會造成低風險金融機構補貼高風險金融機構的不良後果，導致金融機構間的不公平競爭。此外，監管過度還會導致保護無效率金融機構的後果，從而造成整個社會的福利損失。這些無法具體量化的成本，構成金融監管隱性、間接成本的重要組成部分。

金融監管失靈問題

布坎南等人提出並發展的公共選擇理論認為，雖然政府管制可以在一定程度上糾正市場缺陷，但政府同樣也會面臨著失靈問題，即政府管制並不必然能夠實現資源的有效配置。以監管失靈來否定金融監管的必要性，至少從實踐來看是不成立的。但在推進金融監管時，不把“失靈”問題置於考慮、權衡之中也是不利於監管的。

（1）監管者的經濟人特性。從理論上講，金融監管機關作為一個整體，是社會公眾利益的代表者，能夠在某種程度上超越具體的個人利益。但具體到單個的監管人員來說，由於他們也是經濟人，也具有實現個人利益最大化的動機，一旦掌握壟斷性的強制權利，很容易被某些特殊利益集團俘獲，併成為他們的代言人。作為交換，監管者可以獲得相當豐厚的回報，如監管者離任後可以在被監管部門獲得待遇優厚的工作等。

（2）監管行為的非理想化。這主要表現為，儘管監管者主觀上想盡力通過監管最大限度地彌補市場缺陷，但由於受到各種客觀因素的制約，最終卻不一定能夠實現其良好的願望，亦即監管行為不能達到理想化的目標。制約監管效果的客觀因素如：

——由於監管者對客觀規律的認識具有侷限性，即使信息相對完備，也可能做出錯誤的決策。

——監管者面臨著信息不完備問題，如被監管者為了自身的利益故意隱瞞實情，甚至向監管者傳遞虛假的信息。在這種情況下，即使監管者對客觀規律具有完全的認識，也不可能做出正確的決策。

——監管時滯問題。這表現為監管當局對金融現象的認識，對是否採取措施和採取何種措施，以及從採取措施到產生效果，都可能產生滯後現象。由於監管者不能夠適時推出恰當的監管措施，也不能夠及時糾正錯誤或不當的措施，金融監管的有效性也就值得懷疑。

（3）作為監管制度的制定和實施者，金融監管機關處於獨特的地位，它們幾乎受不到來自於市場的競爭和約束，也就沒有改進監管效率的壓力和動機。這必然會導致監管的低效率。而且，金融監管機關具有政府部門的科室結構，其運作機制和一般的政府部門也無大區別，極易導致監管的官僚主義行為。