e5 黄達 金融學 v3
第二節 中央銀行的職能
中央銀行業務經營的特點及其職能劃分
中央銀行代表國家管理金融,制定和執行金融方針政策,但它不同於一般的國家行政管理機構。除賦予的特定金融行政管理職責採取通常的行政管理方式外,其主要管理職責都是寓於金融業務的經營過程之中。那就是以其所擁有的經濟力量對金融領域乃至整個經濟領域的活動進行調節和控制。
中央銀行的活動特徵是:
(1)不以營利為目的:中央銀行以金融調控,如穩定貨幣、促進經濟發展為己任。一般地,在其業務經營過程中也會取得利潤,但營利不是目的;否則,勢必導致忽略甚至背棄其職責。
(2)不經營普通銀行業務:這是指不對社會上的企業、單位和個人辦理存貸、結算業務,而只與政府或商業銀行等金融機構發生資金往來關係。有的國家的中央銀行,目前還有一部分對私人部門的業務,但均不佔主要地位。
(3)在制定和執行國家貨幣方針政策時,中央銀行具有相對獨立性。關於這個問題,在第十九章討論。
對於中央銀行的基本職能,歸納與表述的方法各有不同。一般的、傳統的歸納是表述為發行的銀行、銀行的銀行和國家的銀行三大職能。此外,有歸納為政策功能、銀行功能、監督功能、開發功能和研究功能五類的;有歸納為服務職能、調節職能與管理職能三類的;有歸納為獨佔貨幣發行、為政府服務、保存準備金、最後融通者、管制作用、集中保管黃金和外匯、主持全國銀行清算、檢查與監督各金融機構的業務活動八類的等等。這裡,我們按一般的劃分進行介紹。
發行的銀行
所謂發行的銀行(bank of issue)就是壟斷銀行券的發行權,成為全國唯一的現鈔發行機構。
目前,世界上幾乎所有國家的現鈔都由中央銀行發行。一般硬輔幣的鑄造、發行,也多由中央銀行經管。有些國家的硬輔幣鑄造、發行是由財政部負責,發行收入歸財政。
在實行金本位的條件下,對銀行券發行的管理,各國均有由立法程序確定的銀行券發行保證制度。那時,幣值和銀行體系的穩定取決於:(1)銀行券能否隨時兌換為金鑄幣;(2)存款貨幣能否保證順利地轉化為銀行券。因此,中央銀行的集中黃金儲備首先成為支持龐大的貨幣流通的基礎和穩定幣值的關鍵。黃金儲備多,銀行券及整個貨幣流通有可能擴大;黃金儲備下降,則必須緊縮貨幣供給。正是在這樣的背景下,銀行券的發行首先要求黃金保證。在要求黃金保證的同時,還要求信用保證,即鈔票發行應以持有的金融債權——主要是通過再貼現而持有的商業票據——為保證。按照真實票據論,商業票據的存在意味著缺乏相應數量的貨幣,根據商業票據發行的銀行券是經濟之所必要,不會要求兌換黃金;商業票據到期,經濟所不必要的銀行券迴流到銀行。這就是說,這個原則也被用來從整個經濟角度論證有利於穩定貨幣流通和控制過度的信用擴張。但實踐同樣證明,它的作用是有限的。無論是黃金保證還是信用保證,往往在經濟週期剛剛出現困難苗頭時,就保證不了銀行券的兌現而引發金融震盪。
20世紀以來,各國的貨幣流通均轉化為不兌現的紙幣流通。對貨幣供給的控制,均已擴及存款貨幣。控制的最小口徑也是通貨——即我們習慣稱為現金的——只佔其中一小部分的M1。這是因為穩定與否的關鍵已主要取決於較大口徑的貨幣供給狀況。在國際貨幣基金組織的統計中,通貨佔“貨幣”
(即M1)的比例,幾個主要工業化國家的情況見表7—1。

資料來源:國際貨幣基金組織:《國際金融統計》,2007(5)。
目前對銀行券發行的實際控制措施,有的國家限制現鈔使用範圍,有的國家則沒有這種限制。在對現金的使用不進行限制的國家,如果說制約,那就是隻有當商業銀行在中央銀行有超額準備存款時,在超額準備存款限度之內,才有權提取現金。
銀行券的發行是中央銀行的重要資金來源,為中央銀行調節金融活動提供了資金實力,見表7—2。

資料來源:國際貨幣基金組織:《國際金融統計》,2007(5)。
人民幣的發行基金保管庫
人民幣的具體發行是由中國人民銀行設置的發行基金保管庫(簡稱發行庫)來辦理的。所謂發行基金是中國人民銀行保管的已印製好而尚未進入流通的人民幣票券。發行庫在中國人民銀行總行設總庫,下設分庫、支庫;在不設中國人民銀行機構的縣,發行庫委託商業銀行代理。
各商業銀行對外營業的基層行處設立業務庫。業務庫保存的人民幣,是作為商業銀行辦理日常現金收付業務的備用金。為避免業務庫過多存放現金,通常由上級銀行和同級中國人民銀行為業務庫核定庫存限額。
具體的操作程序是:當商業銀行基層行處現金不足以支付時,可到當地中國人民銀行在其存款賬戶餘額內提取現金。因此,人民幣從發行庫轉移到商業銀行基層行處的業務庫。這意味著這部分人民幣進入流通領域。當商業銀行基層行處收入的現金超過其業務庫庫存限額時,超過的部分應自動送交中國人民銀行,該部分人民幣進入發行庫,意味著退出流通領域。
銀行的銀行
作為銀行固有的業務特徵——辦理“存、放、匯”,同樣是中央銀行的主要業務內容,只不過業務對象不是一般企業和個人,而是商業銀行與其他金融機構。作為金融管理的機構,中央銀行對商業銀行和其他金融機構的活動施以有效的影響,如前所述,也主要是通過自己以商業銀行和其他金融機構為對象的銀行業務活動。作為銀行的銀行(bank of bank),其職能具體表現在三個方面:
(1)集中存款準備:通常法律規定,商業銀行及有關金融機構必須向中央銀行存入一部分存款準備金。目的在於,一方面保證存款機構的清償能力,另一方面有利於中央銀行調節信用規模和控制貨幣供應量。存入準備金的多少,通常是對商業銀行及有關金融機構所吸收的存款確定一個法定比例,有時還對不同種類的存款確定幾個比例。同時,中央銀行有權根據宏觀調節的需要,變更、調整存款準備金的存入比率。集中統一保管商業銀行存款準備金的制度,是現代中央銀行制度的一項重要內容。但有些國家一直不太重視這一制度,重視的國家近些年來情況也有較大變化。後面有關地方有說明。
(2)最後貸款人:19世紀中葉前後,連續不斷的經濟動盪和金融危機使人們認識到,金融恐慌或支付鏈條的中斷往往是觸發經濟危機的導火線,因此提出應由中央銀行承擔“最後貸款人”(lender of last resort)的責任。最後貸款人可以發揮以下作用:一是支持陷入資金週轉困難的商業銀行及其他金融機構,以免銀行擠提(或叫擠兌)風潮的擴大而最終導致整個銀行業的崩潰;二是通過為商業銀行辦理短期資金融通,調節信用規模和貨幣供給量,傳遞和實施宏觀調控的意圖。實施貨幣局制度與“美元化”的國家,則失去了這一功能。
商業銀行從中央銀行融進資金的主要方式有:將自己持有的票據,包括國庫券,向中央銀行辦理再貼現(rediscount)、再抵押(re-mortgage,re-collateralize);回購協議;直接取得貸款。為了配合政府的經濟政策,中央銀行往往主動採取降低或提高再貼現率和貸款利率的措施,以調節商業銀行的信貸規模。“最後貸款人”原則的提出確立了中央銀行在整個金融體系中的核心地位和主導地位。
(3)組織全國的清算:這一職能也始自英國。19世紀中期,隨著銀行業務的擴大,銀行每天收受票據的數量日趨增加,各銀行之間的債權債務關係日趨緊密。1854年,英格蘭銀行採取了對各種銀行之間每日清算的差額進行結算的做法,後來其他國家也相繼效仿。關於這個問題,第十一章還要專門討論。
國家的銀行
所謂國家的銀行(state's bank),是指中央銀行代表國家貫徹執行財政金融政策,代理國庫收支以及為國家提供各種金融服務。作為國家銀行的職能,主要是通過以下幾方面得到體現:
(1)代理國庫(我國多年習慣稱之為“經理”國庫):國家財政收支一般不另設機構,而交由中央銀行代理。政府的收入與支出均通過財政部門在中央銀行內開立的各種賬戶進行,具體包括:按國家預算要求協助財政、稅收部門收繳庫款;根據財政支付命令向經費單位劃撥資金;隨時反映經辦預算收支上繳下撥過程中掌握的預算執行情況;經辦其他有關國庫的事宜。
(2)代理國家債券的發行:當今世界各國政府均廣泛利用發行國家債券的有償形式以彌補開支不足。不少國家的中央銀行通常代理國家發行債券以及債券到期時的還本付息事宜。
(3)對國家財政給予信貸支持。中央銀行作為國家的銀行,在國家財政出現收不抵支的情況時,事實上負有提供信貸支持的義務。這種信貸支持主要是採取以下兩種方式:
1)直接給國家財政以貸款:這大多是用以解決財政先支後收等暫時性的矛盾。除特殊情況外,各國中央銀行一般不承擔向財政提供長期貸款的責任。因為人們普遍認為那樣做容易導致中央銀行淪為彌補財政赤字的簡單貨幣供給者,從而可能有損於貨幣的正常供給及金融穩定。所以,在正常情況下,國家的長期性資金大多需要通過其他途徑解決。
2)購買國家公債:中央銀行在一級市場上購進政府債券,資金直接形成財政收入,流入國庫;若中央銀行在二級市場上購進政府債券,則意味著資金是間接地流向財政。無論是直接還是間接,從中央銀行某一時點的資產負債表來看,只要持有國家證券,就表明是對國家的一種融資。
(4)保管外匯和黃金儲備,進行外匯、黃金的買賣和管理:一個獨立自主的國家,通常均擁有一定數量的外匯和黃金儲備。中央銀行通過為國家保管和管理黃金外匯儲備,以及根據國內外情況,適時、適量購進或拋售某種外匯或黃金,可以起到穩定幣值和匯率、調節國際收支、保證國際收支平衡的作用。
(5)制定和實施貨幣政策:貨幣政策是政府對經濟實行宏觀調控的基本經濟政策之一,各國一般都是通過法律賦予中央銀行制定和實施貨幣政策的職責。貨幣政策必須與國家經濟社會發展的根本利益與長遠利益保持一致,並通過貨幣政策的具體實施達到穩定幣值和物價、促進經濟增長等目的。
(6)制定並監督執行有關金融管理法規:在法律賦予的權限內,中央銀行自身,或與其他金融管理機構一道,對各商業銀行及其他金融機構進行監督管理。通常,把對這方面的任務稱為金融行政管理。有些國家的中央銀行不承擔金融行政監管的任務。
此外,中央銀行作為國家的銀行,還代表政府參加國際金融組織,出席各種國際性會議,從事國際金融活動以及代表政府簽訂國際金融協定;在國內外經濟金融活動中,充當政府的顧問,提供經濟、金融情報和決策建議。
中央銀行的作用和地位[1]
從促使中央銀行產生與發展的基本經濟原因和中央銀行具有的職能可以看出,它在經濟和金融體系中處於非常重要的地位。尤其是隨著經濟貨幣化程度的加深、金融在經濟中作用的增強以及經濟金融全球化的推進,中央銀行在經濟生活中的地位和作用較之早期的中央銀行更加突出。然而,如何概括才算較為全面,並無定論。下面所列,是較為突出的幾條:
——從經濟體系運轉看,中央銀行為經濟發展提供最為關鍵的工具——貨幣。隨著商品經濟的發展和生產、流通的擴大,經濟體系對貨幣的需求也在不斷增長。在金屬貨幣制度下,由於金屬貨幣可自由鑄造,當流通中的貨幣不足時,便會有相應的金屬塊被鑄造成貨幣進入流通,這個過程是自發完成的。而在不兌現信用貨幣流通的條件下,中央銀行壟斷了現鈔的發行,經濟體系對現鈔的需求就必須由中央銀行來滿足。當然,在現代信用貨幣制度下,存款貨幣的創造是由商業銀行等存款金融機構實現的。正如下面第十四章所具體討論的,其源頭仍在中央銀行。在傳統經濟中,資本和勞動的投入雖然也需依賴於貨幣,但其依賴的程度遠沒有現代經濟這麼強。隨著經濟的貨幣化、信用化程度的加深,資本和勞動初始及持續的投入與結合均需藉助於貨幣來實現。因此在現代經濟中,中央銀行的貨幣供應在為經濟體系提供必要條件的同時,也提供了新的貨幣推動力,從而使中央銀行成為推動經濟發展的重要力量。
——中央銀行不僅提供貨幣,而且還承擔著為經濟運行提供貨幣穩定環境的職責。完全的信用貨幣制度,雖然為最大限度地供給貨幣以推動經濟增長提供了必要條件,但同時也使貨幣供給與貨幣需求的脫節成為技術上並無困難的事情。如果貨幣供給持續地超過經濟體系的客觀需要量,就會造成通貨膨脹,使貨幣貶值、物價上漲;反之,則可能造成通貨緊縮,物價持續下跌。物價和幣值的持續波動會導致經濟運行的紊亂。中央銀行作為最重要的宏觀調控部門之一,通過壟斷貨幣發行和制定並執行貨幣政策以儘可能保持幣值的穩定,從而就為經濟的正常運行和穩定增長提供了保障。
——作為“最後貸款人”和全國的資金清算中心,中央銀行為經濟體系的正常運行提供有效保障的另一重要方面是:保障支付體系的順暢運作,保障支付鏈條不因偶發事件的衝擊而突然斷裂,以致引發系統性的金融危機。在19世紀接近中葉之際,包括馬克思在內的不少人,在剖析那時的支付危機、銀行危機、經濟危機時認為,英格蘭銀行面對可以避免的危機本來可以通過及時提供信用起化解作用,但錯誤的《比爾條例》卻使之成為推動危機爆發的因素。貨幣主義者對1933年美國的金融危機也做出過以下評價:聯邦儲備系統對中小銀行大量倒閉的漠視,使得危機加劇爆發。對於歷史上的這些論戰也許到今天還有不同見解,但無論如何,今天世界上的中央銀行,已經十分明確地樹立起保障支付鏈條的指導方針。有些人甚而認為,在中央銀行的任務中,這一條應該擺在首位。
——從對外經濟金融關係看,中央銀行是國家對外聯繫的重要紐帶:(1)在國際交往中,貨幣是不可缺少的必要手段,中央銀行作為一國貨幣的供給者和管理者以及國際貨幣支付體系的參與者和維護者,起著十分關鍵的作用。(2)在國際經濟合作、融合和一體化過程中,金融起著先導作用,中央銀行作為一國金融業的領導者和管理者,代表國家參與國際金融組織,是國際金融談判、磋商和簽約的主管機關,承擔著維護國際經濟、金融秩序,以及在國與國之間的金融關係中發揮協調和決策作用的責任。
中央銀行的資產負債表
中央銀行在履行職能時,其業務活動可以通過資產負債表上的記載得到概括反映。由於各個國家的金融制度、信用方式等方面存在著差異,因而各國中央銀行資產負債表中的項目多寡以及包括的內容頗不一致。這裡僅就中央銀行最主要的資產負債項目概括成表7—3,旨在概略表明其業務基本關係。

中央銀行一般是一國通貨的唯一發行銀行,因此流通中的通貨是中央銀行負債的一個主要項目。作為銀行的銀行,它與商業銀行等金融機構間的業務關係,主要是列於負債方的商業銀行等金融機構存款(包括準備金存款)及列於資產方的貼現和放款;作為國家的銀行,它在業務上與政府的關係,主要是列於負債方的國庫及公共機構存款和列於資產方的政府債券和財政借款以及外匯、黃金儲備等項目。
雖然各國中央銀行資產負債表的格式和主要項目基本一致,但各項目所佔的比重卻有明顯不同。下面給出中國、美國、日本的中央銀行資產負債表(見表7—4、表7—5和表7—6),通過比較其結構,我們能夠發現各國中央銀行業務活動的異同點。

資料來源:中國人民銀行網站。

資料來源:美聯儲網站。


資料來源:日本銀行網站。
可以看出,三個國家中央銀行的資產負債表在主要項目上有較大的差異。
在中國人民銀行的資產負債表中,最主要的資產項目是國外資產,其中的外匯儲備為232388.73億元,佔全部資產總額的82.71%,2007年這一比例為68.09%,而1993年底僅為10.47%。這反映出1994年,尤其是2005年外匯管理體制改革以來,中國對外經濟聯繫的特點,即淨出口大幅度增加,經常賬戶和資本賬戶持續出現“雙順差”,在有管理的浮動匯率制度和強制結售匯制度下,中國人民銀行不得不購入大量的外匯,從而使外匯資產的比重迅速上升。第二位的資產項目是對政府債權,佔全部資產總額的5.48%;自2007年起該項目大幅躍升至第二位(2007年該項目佔比一度高達9.65%)的原因,是由於中央銀行間接買入財政部當年發行的鉅額特別國債,也為其公開市場操作提供了載體。比重居第四位的則是對其他存款性公司債權,僅佔央行全部資產總額的3.65%,包括中國人民銀行發放的再貸款、再貼現和債券回購等性質的融資。在我國的銀行體制中,央行對存款貨幣銀行這類債權佔比之大曾極為突出(近30%)。近年大幅回落的原因自然與外匯佔款等項目的迅速上升直接相關,但也突出了銀行本應從市場融資的趨勢,而非依賴於中央銀行。在負債項目中,最主要的是其他存款性公司存款,佔全部負債總額的60.07%;第二位的負債項目是貨幣發行,佔全部負債的19.88%;第三位的負債項目是發行債券,佔全部負債的比重為8.31%,而在1998年,這一比重僅為0.38%,2007年曾高達20.38%。這主要是由於近年我國商業銀行等金融機構流動性過剩,銀行信貸規模和貨幣供給量增長過快,通貨膨脹壓力增大,作為對衝過剩流動性的手段,中國人民銀行多次發行央行票據,從而該比重大幅上升。
相比之下,美國、日本中央銀行資產負債表的結構大同小異。從資產項目看,第一位的資產項目都是有價證券業務。其中,2012年4月,美國中央銀行的資產總額中,持有財政部發行證券為16721.41億美元,佔資產業務總額的58.10%;該項目2006年末的比例曾經高達89.01%。次貸危機以後,美聯儲新增了一些資產項目,比如住房抵押貸款支持債券(MBS)、特別機構支持項目(如Maiden Lane LLC)以及定期資產支持債券貸款工具(TALF LLC)等。其中,2012年4月,住房抵押貸款支持債券為8553.61億美元,佔資產業務總額的比例高達29.72%,排在資產項目第二位。2008年末,日本中央銀行持有國債佔其資產總額的51.87%,2007年9月末該比例為65.54%。這一現象充分反映了美國、日本金融市場高度發達和中央銀行以公開市場業務等貨幣政策工具為主進行間接金融調控的特徵。在負債業務中,次貸危機以前,美國和日本第一位的項目都是貨幣發行。如2007年末,美國的貨幣發行佔總負債的比例高達86.22%;同年9月末,日本銀行的貨幣發行佔總負債的比例為68.12%。次貸危機以後,日本的情況變化不大,貨幣發行佔總負債的比例仍高達62.08%;美國的情形則有顯著變化,第一位的業務由原來的貨幣發行轉變為存款貨幣銀行存款。如2008年末,美國的貨幣發行佔比已下降到39.76%,2012年4月,又進一步降至36.78%。與此同時,美國的存款貨幣銀行存款佔比上升到50%以上。當然,美國和日本的中央銀行資產負債表還有其他一些差異。比如,2008年末,日本中央銀行的外幣資產佔其資產總額的比重為8.77%,而美國中央銀行的資產負債表中對這一項目忽略不計。這是由於美國貨幣本身就是世界貨幣的重要組成部分,因而對外幣資產的需要微不足道。
註釋
[1]這一段的內容以王廣謙主編的《中央銀行學》為藍本。