BUSINESS BOOKS

第六節　存款保險制度

存款保險制度

銀行破產會極大地損害存款人的利益，而且會造成社會和經濟的震盪。1929—1933年的大危機，在一些國家，也正是從大批銀行破產開始的。在這樣的背景下，存款保險制度（deposit insurance system）應運而生。

存款保險制度是一種對存款人利益提供保護、穩定金融體系的制度安排。在這一制度安排下，吸收存款的金融機構根據其吸收存款的數額，按規定的保費率向存款保險機構投保，當存款機構破產而無法滿足存款人的提款要求時，由存款保險機構承擔支付法定保險金的責任。

美國是西方國家中建立存款保險制度最早的國家。根據1933年美國頒佈的《緊急銀行法》，由聯邦政府出面創建了聯邦存款保險公司（FDIC），專門對商業銀行和互助儲蓄銀行的存款提供保險。組建這一機構的目的歸結為以下三點：（1）重新樹立社會公眾對銀行體系的信心；（2）保護存款者的利益；（3）對銀行實施監督，促使其安全經營。聯邦存款保險公司是聯邦政府的一個獨立的金融管理機構，主要是通過經營商業銀行等金融機構的存款保險業務，執行監督、管理職能。不同於一般的保險機構，它不以營利為經營目的。存款保險制度的建立，對於穩定美國銀行制度起了相當積極的作用。目前，美國98%以上的商業銀行和各種吸收存款的金融機構都參加了聯邦存款保險公司的存款保險，並接受該公司的監督。

20世紀70年代以來，由於出現了金融動盪不安的形勢，不少西方國家紛紛以不同的形式建立起適合本國國情的存款保險制度。例如，英國設有存款保護委員會，向商業銀行徵集存款保護基金；挪威設有商業銀行保險基金，商業銀行作為會員參加基金等等。

到目前為止，從已實行存款保險制度的國家來看，具體組織形式不盡相同：（1）由官方建立存款保險機構，如美國、英國、加拿大等；（2）由官方與銀行界共同建立存款保險機構，如日本、比利時等；（3）在官方支持下，由銀行同業合建存款保險機構，如德國、法國、荷蘭等。參加存款保險的原則各不相同——有的自願，有的強制，有的甚至還以參加存款保險作為銀行領取營業執照的先決條件。

在存款保險制度中，各國籌集保險基金的方式一般是以法律形式規定，按吸收存款總額的一定比例繳納；也有的國家規定最低限和最高限。此外，還有其他形式。至於對每家銀行中的每位存戶承保的存款數額，則有最高保險額的規定。最高保險額因各國經濟發展水平、居民儲蓄狀況和保險制度完善程度的不同而異。如美國，現在為10萬美元，加拿大為2萬加元，日本為1000萬日元。對於存款損失的賠償，各國也不盡相同。大多數國家的法律規定，在最高控制點以內給予100%的賠償。有些國家則要求存款者也承擔一部分損失，比如英國對1萬英鎊以內的存款損失只給付75%的賠償；瑞士則按存款損失數額規定了遞減賠償率。

存款保險制度產生以來，一些國家又將該制度由單一職能轉向複合職能。像美國，除提供存款保險外，還有選擇地向一些遇到麻煩的銀行提供清償能力緊急援助或緊急資金援助。

存款保險制度的功能與問題

這一制度的功能基本如其組建的目標：維護存款人的利益，維護金融體系的穩定。

存款人是關心自己存款的安全的。但是，就每一個存款人來說，不可能掌握足夠的信息和具備良好的分析能力來選擇業績優良和最為安全可靠的金融機構。而且，縱然選擇了業績優良和最為安全可靠的金融機構，也不見得這樣的金融機構不會在金融振盪中遭受嚴重的打擊。因此，為數眾多的小儲戶、小投資人在存款這種金融交易中是弱勢群體，而存款保險制度的建立則有利於保護他們的權益。

在金融振盪中，當小儲戶、小投資人的權益沒有存款保險制度的保護時，他們保護自己權益的行為就是“擠兌”（a run on a bank）。如果某幾家金融機構的問題導致存款人的利益受損，影響到其他金融機構存款人的信心，就很容易發生擠兌風潮。這時，即使經營狀況良好的金融機構，在沒有外部力量干預的情況下，也很難渡過難關，從而造成金融機構的連鎖倒閉。存款保險制度對存款人提供的保護，使得擠兌不會給廣大存款人帶來額外的利益。這就大大降低了擠兌和金融機構連鎖倒閉的可能性，起到維護金融體系安全和穩定的作用。

應該說，設計存款保險制度的初衷，在大半個世紀的實踐中是體現出來了。但與之同時，這一制度在實際執行當中，也產生了以下幾方面的相反結果：

對存款人來說，存款保險制度對其利益提供了保護，但由此降低了他們關心銀行經營業績和對銀行業務經營活動進行必要監督的積極性，甚至缺乏積極性將其存款從潛在破產的銀行中取出。因此，這就使低效率，甚至是資不抵債的銀行能夠繼續吸收存款。這就是20世紀80年代美國儲貸協會中所謂“殭屍銀行”（zombie bank）的狀況。這些“殭屍銀行”從其競爭者手中吸收走了存款，並以較低的貸款利率與競爭者爭奪市場份額。

對投保機構來說，存款保險對存款人的保護意味著存款人擠提威脅對存款貨幣銀行可能施加的懲戒力量受到削弱。無“後顧之憂”之後的銀行，更傾向於從事風險較高、利潤較大的銀行業務，如以較高利率吸收存款，從事風險較大的貸款等。

對於監管當局來說，存款保險制度還有延緩金融風險暴露的作用，容易被權力者利用，導致風險不斷累積，由此加大瞭解決問題將要付出的代價。

存款保險制度在以上幾個方面促成的風險，不僅會削弱市場規則在抑制銀行風險方面的積極作用，而且使經營不善的投保金融機構繼續存在。由於這些投保機構的高風險、高利率舉措，使得經營謹慎的金融機構在業務經營上無法與之公平競爭，這間接地允許和鼓勵了金融體系內部的資產質量惡化和風險積累。由此導致的實際結果與設計存款保險制度以維護金融體系穩定的初衷完全相悖。

所以，在國外，對於存款保險制度有著極不相同的評價。

這一制度引進我國的問題

在我國，關於建立存款保險制度的問題，近十餘年，討論持續不斷。從銀行越來越走向按市場機制運作的軌道來說，為了加強金融體系的安全性、穩定性，相當普遍的見解是：建立這一制度是必要的，雖然它伴隨著難以避免的消極面。但與此同時，也有不同的意見。比如，認為國有資本在銀行資本中佔絕大比重的條件下，通過推行這一制度以提高公眾對銀行體系穩定性的信心到底有多大的緊迫性，還值得進一步論證。

就實踐角度來看，有些障礙能否逾越具有關鍵意義。比如討論中，許多建議是從支持中小銀行發展的角度考慮的：認為建立存款保險制度可以提高中小銀行的穩定性，扭轉人們對中小銀行缺乏信心的狀況，有利於中小銀行擴大存款的吸收，發揮支持中小企業的作用。然而，正是中小銀行存在著進行存款保險的巨大困難。對存款進行保險會立即增加吸收存款的成本，假如只在中小銀行推行這一制度，必將進一步削弱它們本已無法與國有大商業銀行抗衡的競爭力。如果設想在所有的銀行中推行，包括國有銀行在內，由於存款成本的增加，則會進一步加劇目前主要靠存貸利差形成收益的單調格局的困難。此外，還有類似存款保險機構的職責與組織模式、投保存款的範圍和全額賠付上限、存款保險費率、存款保險機構的補充機制等一系列更復雜問題的爭論。總之，要建立存款保險制度就不能迴避對相關各方面的利益分配（包括財政金融政策，如利率政策、稅收政策等）做出較大而必需的調整；否則，議論無法變成實踐。

近幾年，我國銀行尤其是國有銀行改革的實質性進展、中小金融機構在全部金融機構中所佔比重的持續上升、外資金融機構的大量湧入等，凸顯出存款保險作為金融安全網的組成部分，對於維護國家金融安全、有效保護中小存款人利益具有重要意義。特別是在我國當前經濟運行狀況良好、金融風險的化解取得重大進展、金融監管日益加強的情況下，通過建立存款保險制度，實現存款保險由隱性到顯性轉化，有利於加強對金融機構的市場約束，減輕財政負擔，健全金融機構市場退出機制。在這種背景下，構建我國存款保險制度的工作開始啟動，2007年初召開的全國金融工作會議明確要求加快建立存款保險制度。目前，由中國人民銀行和銀監會牽頭、相關部委參加的存款保險制度工作小組，正在進行存款保險制度實施方案的設計工作。同時，國家有關部門也正在進行《存款保險條例》的立法工作。前述所討論的問題將伴隨這一制度的建立而明朗化。2012年1月8日，中國人民銀行工作會議重申，要進一步做好建立存款保險制度的準備工作。