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1.21　公共部門項目管理

幾十年來，公共部門項目一直是由承包商管理的，他們承包項目的根本原因是利潤。多數情況下，承包商會對機會成本進行平衡分析，為獲利做出決策。項目結束時，承包商是可以給相應的公共部門一個可交付成果，但是承包商對項目中管理的最優實踐和經驗教訓棄之如屣。

如今情況有所改變，公共部門會要求承包商共享項目各個階段累積的有關項目管理的知識產權。而且，公共部門在項目管理上經驗越來越豐富，達到了選擇機構內部人員管理項目取代承包商的程度。

公共部門項目管理的挑戰

私營企業的項目經理喜歡設想他們的項目比公共部門項目要求更高。他們認為私營企業的項目比公共部門項目更復雜，受到更嚴格的管理監督，工期也要求更短。儘管有時候私營企業項目確實可能更難，但是私營企業項目比公共部門項目更容易取得成果。

其實，公共部門的項目比私人部門的項目更加艱鉅。這是因為：

• 經常在目標和結果衝突的環境中進行。

• 涉及不同層面、利益各不相同的相關方。

• 必須協調各種政治利益，並受媒體監督。

• 只能接受微乎其微的欠缺。

• 經常在結果測量和任務難以識別的組織中運營。

• 被要求在行政法規和煩瑣的政策流程等強加的制約因素下實施，致使項目延緩及項目資源浪費。

• 要求代理機構在合作和執行上做超出項目團隊預期的採購、僱用及其他事項。

• 因為公務員的保護和招聘體系，儘可能使用現有人員數的項目多於私營企業項目。

• 可能需要在不經常或不曾在指導下完成任務的組織中實施項目。

• 需要在包括政治對手在內的環境中實施項目。

但如果不能正確應對這些挑戰，公共部門的項目會深入影響到未來，因為挑戰可以讓我們的後代來買單 [5] 。這就帶來了新的挑戰——如何滿足還未登上歷史“舞臺”的相關方的需求，而這些未來相關方的需求難以確定。也有人指出，公共組織相對缺乏項目管理成熟度也是公共部門項目的一個挑戰。

除了這些併發症，公共部門的項目也比私營企業的項目更復雜。有的項目在進程初期就可以識別出成果，譬如建築項目就是一個典型。但對於其他項目，預期的成果只能隨著項目的進展逐步識別出來，例如組織變革項目及複雜的信息技術項目。儘管第一種類型的項目可能任務很困難，需要詳盡的規劃和細緻的實施，但第二種類型的項目——成果在項目過程中逐步明晰——更艱鉅。這種項目需要更多地平衡相關方，對項目團隊控制的外部因素也要更透明。

因為公共部門項目的相關方複雜多樣，公共部門參與的項目類型也各異，以及公共部門成果在評估上的困難，更多的公共部門項目更傾向於第二種類型。由於公共領域機構與眾不同的特點，公共部門項目要求的管理辦法不能僅僅停留在團隊內部，而要延展到整個社會這個層面。在公共部門中幾乎沒有一個項目是單靠個人或團隊單獨完成的。相反，公共部門項目涉及各種相關方，這些相關方不僅僅是指持有項目股份的投資人，而且他們對項目有話語權，有機會影響項目成果。對於公共部門的項目，儘管項目經理為最終負責人，但項目的監管和成功的佳績是一定要共同分擔和分享的。

從好的方面看，社會層面的相關方雖然表面上是一種負擔，但也可以是機遇，他們有可能為項目提供資源和幫助，這對公共部門的項目經理來說是一個好消息。有些相關方隨時準備為項目經理提供幫助，因為他們希望控制影響項目的制約因素。還有一些相關方為項目支持做後備力量，他們的權力可能造成項目成功與失敗就在一線之隔。

即將到來的暴風雨

除了上文列舉的公共部門項目的現有挑戰外，有些因素會給公共部門組織造成更大的壓力，更強調項目管理的一致性。公共部門項目即將出現的挑戰有：

• 經濟增長緩慢或停滯。

• 全球化和行業應稅收入的減少，導致了公共部門收入的減少。

• 實際收入下降，稅制改革帶來壓力。

• 私營企業將安全責任推還給個人，於是這些個人只能向政府尋求基本安全機制，主要是健康保險。

• 他們對政府逐漸失去信心。

• 結構性限制創收，如美國政府的第13號提案及財產稅的引入。

• 稀缺的公共收入投入國土安全及國防領域，但沒有徵收戰爭稅。

• 為了應對人口老齡化，公共部門的收入不得不大部分投入福利項目。

• 年齡分佈不均衡，市場上勞動力少，財政上難以支持急劇增加的退休人員和兒童。

• 人類壽命的延長會給養老保障和健康保障增添負擔。

• 衛生保健費用的增加遠遠超過了通貨膨脹的水平。

• 基礎設施投資拖延已久，包括公路、橋樑和水設施系統。

總而言之，這些因素掀起了一場即將到來的風暴，要求我們質疑政府的運營和服務。政府有的地方做過了有的地方卻缺失，讓我們重新思考政府的執政是否起了作用。這將會需要更多的創新，而不是簡單地發展新服務。此外，這也是對政府做了什麼及如何做的重新反思。

公共部門項目為什麼失敗

由於公共部門項目獨有的特點，項目失敗有一系列原因，主要有：

• 違反行政流程。

• 缺乏必要的資源，因為要求使用現有人員，而不能聘用合適的專家。

• 受到公務員守則的制約，限制將某些活動轉交給項目團隊成員。

• 缺乏預算授權。

• 由於執政採取選舉週期制度，行政變革缺乏支持。

• 行政規則過多，要求有采購程序和聘用程序。

• 未能滿足監督機構的要求。

• 由於對項目環境性質的爭議，採用過於保守的方法。

• 受到次優供應商的影響，由於成本因素或其他與績效無關的因素曾經選中該供應商進行採購。

• 受到公共職能經理和員工偏見的連累，這些人只考慮一致性而不是績效。

• 因為公共部門的項目相關方眾多及識別公共部門目標和成功標準的挑戰多，所以不能準確識別項目目標。