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第五節　銀行監管的國際合作：巴塞爾協議

金融業的國際化和跨國銀行的發展必將導致金融監管的國際合作。由國際清算銀行發起成立的巴塞爾委員會為金融監管的國際合作提供了可能的條件。

一、《巴塞爾協議Ⅰ》

（一）《巴塞爾協議Ⅰ》產生的歷史背景

1974年，德國赫斯塔特銀行和美國富蘭克林國民銀行倒閉，這是兩家著名的國際性銀行。它們的倒閉使監管機構在驚愕之餘，開始全面審視擁有廣泛國際業務的銀行監管問題，最終使銀行監管的國際合作從理論認識上升到了實踐層面。1975年2月，來自比利時、加拿大、法國、德國、意大利、日本、盧森堡、荷蘭、瑞典、瑞士、英國和美國的代表會聚瑞士巴塞爾，商討成立了巴塞爾銀行監管委員會。巴塞爾委員會雖然不是嚴格意義上的銀行監管國際組織，但事實上已成為銀行監管國際標準的制定者。自成立以來，巴塞爾委員會制定了一系列重要的銀行監管規定。這些規定雖不具法律約束力，但已得到世界各國監管機構的普遍贊同。

巴塞爾協議就是由巴塞爾委員會成員國的中央銀行在瑞士巴塞爾達成的若干重要協議的統稱。其目的在於：第一，通過制定銀行資本與其資產間的比例，確定計算方法和標準，以促進國際銀行體系的健康發展；第二，制定統一的標準，以消除國際金融市場上各國銀行之間的不平等競爭。

巴塞爾協議的實質性進步體現在1988年7月通過的《關於統一國際銀行的資本計算和資本標準的報告》，簡稱《巴塞爾協議I》。

（二）《巴塞爾協議I》的主要內容

1.資本的分類

該協議把銀行資本劃分為核心資本和附屬資本兩檔。

第一檔：核心資本，包括股本和公開準備金，這部分至少佔全部資本的50%。股本，包括已經發行並全額繳付的普通股和永久性非累積的優先股；公開儲備，是指以公開的形式，通過保留盈餘和其他盈餘如股票發行溢價、保留利潤、普通準備金等形式形成的資本。

第二檔：附屬資本，包括未公開儲備、資產重估儲備、普通準備金、混合資本工具及次級債券等。未公開儲備，是指未在銀行資產負債表中公開標明的儲備。這部分儲備未公開，缺乏透明度，所以只能算作附屬資本。資產重估儲備，一般通過兩種形式生成：一種是反應在資產負債表上的銀行自由房產的正式重估；另一種是隱蔽價值或者潛在的重估儲備，是銀行持有證券的市場價值相對於歷史成本的名義增值。因為這種潛在收益尚未實現，證券市價和歷史成本價的差額一般打55%的折扣後才能記入附屬資本。普通準備金，是指銀行為應付意外損失而從收益中預先提留的資金。混合資本工具，是指具有股本和債務混合特性的資本工具，優先股是這種資本工具最典型的例子。作為混合資本工具，它們必須是無擔保的、從屬的，並且是足額繳付的；它們不可由持有者主動要求贖回，也不可在未經監管當局同意的情況下贖回；其利息或股息雖不可以減免，但在銀行經營狀況不佳時可以延遲支付。次級債務，是指償還次序優於公司股本權益，但低於公司一般債務的一種債務形式。

為便於與銀行資產負債表中的所有者權益區分，人們通常將核心資本和附屬資本稱為監管資本。

2.風險權重的計算標準

該協議制定出對資產負債表上各種資產和各項表外項目的風險度量標準，並將資本與加權計算出來的風險掛鉤，以評估銀行資本所應具有的適當規模。

該協議根據資產類別、性質以及債務主體的不同，將銀行資產負債表的表內和表外項目劃分為0、20%、50%和100%四個風險檔次。

在此基礎上，該協議提出了風險資產 （risk wave assets） 的概念，風險資產=∑資產類型×風險權重。

3.資本與資產的標準比例

該協議提出了資本充足率的概念，銀行資本充足率=總資本/加權風險資產，規定資本對風險資產的比率，即資本充足率不得低於8%，其中核心資本對風險資產的比重不低於4%。

在推進全球銀行監管一致化和可操作性方面，《巴塞爾協議Ⅰ》具有劃時代的意義。它在國際銀行界建立了一套國際通用的以加權方式衡量表內外風險的資本充足率標準，極大地影響了國際銀行監管和風險管理的進程。但隨著金融領域競爭的加劇與金融創新的日新月異，《巴塞爾協議Ⅰ》的主要不足之處也逐漸顯現出來。例如，它忽略了市場風險和操作風險，片面強調信用風險，而且對信用風險的判斷過於簡單化，對信用風險的劃分也不細緻；針對市場風險的規定過於籠統，並且缺乏可操作性；而對於破壞性極大的操作風險，相關的考慮更是接近空白等。

二、《巴塞爾協議Ⅱ》

（一）《巴塞爾協議Ⅱ》出臺的背景

自20世紀90年代以來，國際銀行的運行環境和監管環境發生了很大變化，主要表現在以下三個方面。

（1）《巴塞爾協議Ⅰ》中風險權重的確定方法遇到了新的挑戰。這表現在信用風險依然存在的情況下，市場風險和操作風險等對銀行業的破壞力日趨顯現。在銀行資本與風險資產比率基本正常的情況下，以金融衍生商品交易為主的市場風險頻頻發生，誘發了國際銀行業中多起重大銀行倒閉和鉅額虧損事件。而《巴塞爾協議Ⅰ》主要考慮的是信用風險，對市場風險和操作風險考慮不足。

（2）危機的警示。1997年亞洲金融危機的爆發和危機蔓延所引發的金融動盪，使得金融監管當局和國際銀行業感到重新修訂現行的國際金融監管標準已刻不容緩，需要加強金融監管的國際合作，以維護國際金融體系的穩定。

（3）技術可行性。學術界以及銀行業自身都在銀行業風險的衡量和定價方面做了大量細緻的探索性工作，建立了一些較為科學可行的數學模型。現代風險量化模型的出現，在技術上為巴塞爾委員會重新制定新資本框架提供了可能性。

在以上背景下，1999年6月，巴塞爾委員會推出了《巴塞爾協議Ⅱ》第一個徵求意見稿。新協議提出了一個對風險計量更敏感並與當前市場狀況相一致的新資本標準，明確將市場風險和經營風險納入風險資本的計算和監管框架，並要求銀行對風險資料進行更多的公開披露，從而使市場約束機制成為監管的有益補充。經過2001年、2002年多次徵求意見與修改後，於2004年6月26日，十國集團的央行行長一致通過《巴塞爾協議Ⅱ》的最終稿，並決定其於2006年年底在十國集團開始實施。

（二）巴塞爾新資本協議的主要內容

新協議較1988年的《巴塞爾協議Ⅰ》複雜得多，但也更為全面，其基本內容由三大支柱組成。

1.支柱之一：最低資本金要求

新協議保留了1988年巴塞爾協議中對資本的定義以及相對風險加權資產資本充足率為8%的要求，但風險範疇有所拓展，包括了信用風險、市場風險和操作風險；在具體操作上與1988年協議相同，計算風險加權資產總額時，將市場風險和操作風險的資本乘以12.5（即最低資本比率8%的倒數），轉化為信用風險加權資產總額。

銀行資本充足率=總資本/［信用風險加權資產+（市場風險資本+操作風險資本）×12.5］

2.支柱之二：監管當局的監管

支柱之二的目的是強化監管過程，通過監管銀行資本充足狀況，確保銀行有合理的內部評估程序，便於正確判斷風險，促使銀行真正建立起依賴資本生存的機制。在該協議中，巴塞爾委員會制定了針對銀行風險監督檢查的主要原則、風險管理指引和監督透明度及問責制度，以及如何處理銀行賬戶中利率風險、操作風險和信用風險有關方面（包括壓力測試、違約定義、剩餘風險、貸款集中風險和資產證券化）的指引。

3.支柱之三：強化信息披露，引入市場約束

要求銀行不僅要披露風險和資本充足狀況的信息，而且要披露風險評估和管理過程、資本結構以及風險與資本匹配狀況的信息；不僅要披露定量信息，而且要披露定性信息；不僅要披露核心信息，而且要披露附加信息。

該協議認為，市場約束的有效性，直接取決於信息披露制度的健全程度。只有建立健全的銀行業信息披露制度，各市場參與者才能估計銀行的風險管理狀況和清償能力。為了提高市場紀律的有效性，巴塞爾委員會致力於推出標準統一的信息披露框架。

貫穿於巴塞爾新資本協議三大支柱的核心是，鼓勵銀行改善風險管理系統，應用先進的風險計量方法正規、系統地分析各種風險暴露的違約概率和損失率，進而更加有效地管理和更加精準地控制銀行面臨的種種風險，以獲得更強的核心競爭力，取得更高的收益。

人們普遍支持新資本協議的框架，贊同採用風險敏感度較高的資本管理制度，但同時普遍認為新資本協議太複雜，難以立即統一實施。實際上，各國的實施時間有一定差異。

三、《巴塞爾協議Ⅲ》

2008年全球金融危機爆發後，原有國際銀行業監管準則中核心資本充足率偏低，銀行高槓杆經營缺乏控制，流動性監管標準缺失等問題暴露出來。針對這些情況，巴塞爾委員會對銀行業監管標準進行了全面的完善和修訂。2010年9月，巴塞爾委員會通過了《增強銀行業抗風險能力》和《流動性風險計量、標準與監測的國際框架》兩個文件，簡稱《巴塞爾協議Ⅲ》。

巴塞爾協議Ⅲ對銀行業監管提出了以下方面的要求：①由普通股構成的核心一級資本佔風險加權資產的比重由原來的2%提高到4.5%。②一級資本佔風險加權資產的比重由原來的4%提高到6%，並限定一級資本只包括普通股和永久優先股。③為了確保有充足的資金用於吸收金融危機和經濟危機時期的損失，要求商業銀行建立2.5%的資本留存緩衝。④為了防止銀行信貸增長過快並導致系統性風險的積累，要求銀行在經濟上行期按貸款額0～2.5%的比例提取緩衝資本，並可以在經濟下行期釋放，以減緩信貸緊縮對實體經濟的衝擊。⑤為了降低銀行“太大而不能倒閉”帶來的道德風險，對系統重要性銀行提出1%的附加資本要求。⑥為了防止銀行以較少資本支撐較大資產的高槓杆化行為，要求商業銀行的槓桿率（核心資本/資產總額）不低於3%。⑦針對金融危機前流動性風險監管的缺失，為了保持必要的流動性，對商業銀行提出流動性覆蓋率（LCR，優質流動性資產儲備/未來30日的資金淨流出量）和淨穩定資金比率（NSFR，可用穩定資金/業務所需的穩定資金）考核要求。兩個流動性比率指標均為100%，旨在約束商業銀行資金來源與資金運用的過度期限錯配，增加長期穩定性資金來源，提高銀行抵禦流動性風險的能力（見表8-2）。

表8-2　《巴塞爾協議Ⅲ》對銀行業監管提出的新要求

《巴塞爾協議Ⅲ》出臺後，為了響應巴塞爾委員會提出的銀行業新監管要求，2011年4月27日，銀監會頒佈了《中國銀監會關於中國銀行業實施新監管標準的指導意見》（簡稱《指導意見》）；2011年6月1日，銀監會頒佈了《商業銀行槓桿率管理辦法》（簡稱《槓桿率管理辦法》）；2011年7月27日，銀監會頒佈了《商業銀行貸款損失準備管理辦法》（簡稱《貸款損失準備管理辦法》），2012年6月7日，銀監會頒佈了《商業銀行資本管理辦法（試行）》（簡稱《資本管理辦法》）。上述管理文件相互結合，形成了我國未來一段時期銀行業的監管新政，其全面實施標誌著我國銀行業監管進入了《巴塞爾協議Ⅲ》的新階段。

專欄8-3

“冤死”的雷曼：美聯儲輸掉了賭局，雷曼兄弟破產

2008年，美國第四大投資銀行雷曼兄弟由於投資失利，在談判收購失敗後宣佈申請破產保護，引發了全球金融海嘯。

市值曾經位列美國第四的雷曼兄弟公司因投資次級抵押住房貸款產品不當，蒙受巨大損失。2008年9月10日，財務報道顯示，雷曼兄弟第二季度損失39億美元，是它成立158年來單季度蒙受的最慘重損失，雷曼兄弟股價較2007年年初最高價也已跌去95%。

2008年9月15日，對聞名遐邇的華爾街而言，這是一個具有歷史意義的日子。這一天清晨，上班時間還沒有到，人們便迫不及待地湧入大廈。他們當中，有些一如既往西裝筆挺，有些卻一反常態，身著休閒服來到公司。不過，有一點是一樣的，他們手中都多了兩樣東西——空揹包和行李箱。人們面色凝重、不多言語，紛紛進入各自的辦公室，將個人物品整理打包。看上去，這一幕就像是在集體搬家。當人們提著箱子走出公司大門時，釘在黑色牆面上的金屬招牌依然閃閃發光——“LEHMAN BROTHERS”（雷曼兄弟）。面對6130億美元的負債和一夜之間轟然倒塌的公司，兩萬多名員工除了離去，別無選擇。在嚴重的次貸危機面前，在苦苦尋找買家卻始終沒有結果的情況下，公司董事會不得不做出申請破產保護的決定。有著158年悠久歷史，在美國抵押貸款債券業連續40年獨佔鰲頭的第四大投資銀行——雷曼兄弟正式宣佈申請破產保護。隨即，兩萬多名職員開始了撤退，很多人面臨失業、再擇業。

在雷曼兄弟破產五年後的紀念日上，美聯儲前主席伯南克曾為自己為何不出手救助雷曼做過多次辯護。他反覆闡述的主要原因都集中於他無法提供任何救助，因為雷曼兄弟已經喪失了償還能力。“雷曼兄弟本身可能是太大而不能倒閉，從某種意義上說，雷曼的倒閉會對全球金融體系產生巨大的負面影響。但我們卻束手無策，因為雷曼兄弟本質上已經資不抵債。”

但是，事實是在宣佈破產六年之際，雷曼兄弟歐洲國際集團（LBIE）即將向無擔保債權人全額支付債務，預計支付完上述債務之後，雷曼兄弟歐洲國際集團還將剩餘50億英鎊。普華永道在雷曼兄弟破產進展報告中表示：作為擁有158年曆史的華爾街第四大投行，雷曼兄弟一直擁有龐大的資產，只是人們並沒有給它時間將這些資產變現，讓其走上了絕路。雷曼兄弟的破產並不是因為償付能力有問題，而是因為流動性不足。

據悉，在談論放任雷曼破產的決定時，美聯儲官員表現得十分左右為難。在金融危機調查委員會發現的電子郵件顯示，美聯儲其實一直在考慮用2000億美元貸款來保住雷曼兄弟，然而這個決定卻遲遲沒能實現。“如果決定幫助那些陷入困境的銀行，會有道德風險，而如果不是，則會給金融系統以及整個經濟造成非常嚴重的後果。”

美聯儲官員將此決定視作一場賭博，然而雷曼兄弟卻似乎成了這場賭博的賭注。接下來的事情眾所周知，美聯儲輸掉了賭局，最終在市場的壓力下放棄了道德約束，與美國財政部聯手，向大型商業銀行開始源源不斷地注入資金。在政府的救助之下，華爾街的大型銀行基本得以保存，而似乎它們的生機都是以雷曼的冤死換得的。