e5 貨幣金融學 v2 蔣先玲
第四節 銀行監管的主要內容
政府監管銀行的目的主要有兩個：保護存款人利益和保持銀行體系的穩定。前者被稱為微觀審慎性監管，後者被稱為宏觀審慎性監管。政府監管銀行的方式主要由兩大部分組成：謹慎性監管體系與政府安全網，後者又包括存款保險制度和最後貸款人制度。
一、謹慎性監管體系
謹慎性監管，即預防性監管，是銀行監管中經常性的且最有效的事前安全措施，主要包括市場準入監管、業務範圍監管、經營過程監管和市場退出監管。
（一）市場準入監管
市場準入，即對銀行金融機構的開業申請加以審查，將不合格的申請人擋在銀行業大門之外的監管措施。由於銀行業的巨大外部性，使得銀行業效率的提高不能主要依靠銀行業內部的優勝劣汰方式來實現，大量的銀行進入或退出不利於金融業的穩定，也會給經濟發展帶來巨大隱患。因此，銀行業不應是一個自由進入的行業，而是實現市場準入制度。
審批制已經成為現代商業銀行准入的通行制度。一般來說，審批新的商業銀行要著重考慮以下幾個因素：①最低註冊資本限額。②完善的公司治理結構和內控制度。③高級管理人員素質。④銀行業競爭狀況和經濟發展狀況。例如，《中華人民共和國商業銀行法》第十一條規定，設立商業銀行，應當經國務院銀行業監督管理機構審查批准。未經國務院銀行業監督管理機構批准，任何單位不得從事吸收公眾存款等商業銀行業務，任何單位不得在名稱中使用“銀行”字樣。
（二）業務範圍監管
監管當局對銀行業務活動範圍的監管，是指金融機構一旦成立，應按照許可的營業範圍從事金融活動，不得越線。例如，許多國家的金融法律都規定，存款貨幣銀行只能經營短期信貸業務，長期融資由投資銀行辦理，非銀行金融機構不得經營創造存款貨幣功能的支票存款業務；一般銀行業務與信託業務必須分開，機構必須分設。
當然，自20世紀90年代以來，隨著金融自由化的發展，商業銀行已經通過多種途徑滲透到證券、保險等各個行業，金融業之間的界限日益模糊，金融機構業務範圍的監管有放鬆化趨勢。
（三）經營過程的審計檢查
銀行一經批准成立和註冊登記，領取營業執照，就要按規定定期向監管當局提交經營報告，披露銀行的資產負債、收入和紅利、產權結構、外匯經營等詳細情況。監管當局還要對銀行進行至少每年一次的審計檢查，以確定銀行的金融狀況。對銀行的審計檢查包括常規檢查和現場檢查兩種。
1.現場檢查
現場檢查，是指監管人員直接深入到金融機構進行業務檢查和風險判斷分析。監管人員親臨現場，通過查閱報表、賬冊、文件等資料，進行諮詢調查，分析、檢查和評價銀行的經營情況。現場檢查有定期全面檢查和不定期專項檢查。
現場檢查是銀行監管的重要手段和方式。檢查人員主要檢查銀行賬目，看其持有資產是否符合有關規定。如果檢查出銀行持有高風險資產，檢查人員可以強制銀行將其清理。如果查出某些貸款無法收回，檢查人員可以強制銀行宣佈這些貸款無價值，並從賬面上加以清除。檢查完畢後，檢查人員要寫出關於銀行“有沒有問題”的檢查報告。如果檢查人員認定銀行沒有充足的資本或者認定銀行有不誠實的行為，則可以在報告中宣佈該銀行是“有問題的銀行”，這一檢查結果將會使該銀行受到更加頻繁的檢查。
現場檢查的主要特點是較強的直觀性、及時性、靈活性和深入性。
2.非現場檢查
非現場檢查，也稱常規檢查，是指銀行監管當局對銀行金融機構報送的報表、數據按一定的標準和程序進行分析，從而揭示銀行經營過程中出現的情況。檢查內容各國有所不同，以美國為例。1978年以後，美聯儲制定出《同一鑑別法》，統一了對商業銀行的檢查標準，並進一步從資本充足率、資產質量、經營管理水平、盈利水平和流動性等五個方面，逐漸形成了一套統一的、規範化的商業銀行業務綜合等級評價體系，這就是現在很多國家都參照的銀行評級系統。這一系統的正式名稱是“聯邦監督管理機構內部統一銀行評級體系”，由於這五個方面的第一個英文字母合在一起正好構成一個英文單詞“駱駝”（CAMEL），故俗稱為“駱駝”評級體系。
（1）資本充足性監管。對銀行實行資本充足性 （capital adequacy） 監管是十分必要的。這是因為，銀行的自有資本在其經營活動中具有重要的意義。它可以為銀行的損失提供最後一道保障；可以提高公眾對銀行的信心，維護銀行的穩健性；可以為銀行的資產業務提供低成本的資金等。因此，各國監管當局都十分重視商業銀行的資本充足程度。在具體監管過程中，各國監管當局採用了不同的比率要求，主要有資本資產比率、資本與存款的比率等。《巴塞爾協議》所提供的一系列為防範信用風險、市場風險、操作風險而必須保持的資本充足率最低要求，已逐漸成為各國普遍接受並採納的資本充足標準。資本充足率，是指銀行的資本總額與風險資產總額的比率。按照《巴塞爾協議》的規定，總資本包括核心資本和附屬資本兩部分，風險資產等於各項資產餘額與其對應的風險權重的加權平均。其具體內容見本章第五節。
（2）資產質量監管。資產質量 （asset quality） ，即資產的優劣程度。對貸款資產而言，它包含三重含義：一是反映貸款資產的安全性大小，即商業銀行收回貸款本金的可能性程度；二是反映貸款資產的合法合規性情況，及時發現商業銀行貸款業務有無違法違規行為；三是貸款資產的效益性，著重反映商業銀行貸款資產的增值和盈利能力。這三重含義的有機統一，構成貸款質量概念的完整內涵。
通常，衡量貸款資產質量的方法是貸款的五級風險分類法，即根據內在風險程度將商業銀行貸款劃分為正常、關注、次級、可疑、損失五類。其中，正常貸款指借款人能夠履行合同，沒有足夠理由懷疑貸款本息不能按時足額償還的貸款；關注貸款指儘管借款人目前有能力償還貸款本息，但存在一些可能對償還產生不利影響因素的貸款；次級貸款指借款人的還款能力出現明顯問題，完全依靠其正常營業收入無法足額償還貸款本息，即使執行擔保，也可能會造成一定損失的貸款；可疑貸款指借款人無法足額償還貸款本息，即使執行擔保，也肯定要造成較大損失的貸款；損失貸款指在採取所有可能的措施或一切必要的法律程序之後，本息仍然無法收回，或只能收回極少部分的貸款。後三類被稱為不良貸款。
這種分類方法可以較為科學地反映貸款的實際動態。例如，一筆貸款雖然目前仍可以按時付息，但是經濟環境出現了對借款者不利的變動，如果問題進一步發展，就有可能影響到借款者的還款能力。此時就可以將該筆貸款列入關注貸款，而不是將其籠統地視為正常貸款，從而真實地反映貸款資產的質量。
（3）經營管理水平監管。經營管理水平 （management） 是一個綜合指標，它反映的是銀行經營者的決策能力、協調能力、技術能力、風險控制能力和適應環境變化的能力，主要考察銀行業務政策、業務計劃、管理者經歷與經驗及水平、職員培訓情況等一些非定量因素。
因為沒有量化指標和比率，對管理指標的評估過程就像其重要性一樣難以捉摸。大多數監管者並不深諳銀行復雜的管理工作，比如激勵人的藝術，駕馭多變的營運過程，如何令客戶滿意和積累收益，而且很難直接從數量上對各種管理能力進行界定，所以評估過程就變得非常困難。
（4）盈利水平監管。盈利水平 （earnings） 主要考察銀行在過去一兩年裡的淨收益情況，以資產收益率為主要監管指標，它是指稅後淨收益與銀行總資產之比。資產收益率的高低決定了股東的收入情況及銀行彌補損失和充足資本的能力。一般來說，其根據金融機構資產規模的大小加以區別。例如，對於小於1億美元總資產的銀行，此比例在1.15%以上為一等，達到0.95%為二等，達到0.75%為三等，小於0.75%為四等，淨虧損則為五等。
（5）流動性監管。對銀行流動性 （liquidity） 的監測和控制是金融監管的重要內容。各國金融管理當局一般都規定了法定存款準備金率，即銀行必須將其存款的一定比例以庫存現金和在中央銀行存款的形式持有，以此作為保持銀行流動性的最低要求。此外，各國還規定了其他一些比例性指標來確保商業銀行的流動性，如現金比率、流動比率、速動比率、貸款集中度比率等。例如，如第六章所述，《中華人民共和國商業銀行法》第三十九條規定，我國商業銀行貸款應當遵守以下管理規定：①貸款餘額與存款餘額的比例不得超過75%（通常稱為存貸比）。②流動性資產餘額與流動性負債餘額的比例不得低於25%。③對同一借款人的貸款餘額與商業銀行資本餘額的比例不得超過10%
隨著金融創新的發展，為了對迅速增加而又廣泛複雜的經營風險進行監控，從1991年起，美國聯邦儲備委員會及其他監管部門對“駱駝”評級體系進行了重新修訂，增加了第六個評估內容，即市場風險敏感度 （sensitivity of market risk） ，從而形成了一個新的“CAMELS”評級體系。市場風險敏感度，主要考察利率、匯率、商品價格及股票價格的變化對金融機構的收益或資本可能產生不良影響的程度。
（四）對有問題金融機構的處理
對有問題金融機構的處理機制，包括制裁與市場退出機制，主要有購買、兼併、擔保及破產清算等方法。
各國監管當局都非常重視對有問題金融機構的挽救，避免因單個金融機構經營不善而引起大的社會震動。對於那些面臨嚴重困境的金融機構，監管當局除責令其採取糾正措施之外，還可能從維護行業穩定的考慮出發，通過提供臨時性貸款予以必要的緊急援助。如果這些措施仍不能使其擺脫困境，監管當局則可能盡力促成其他金融機構對該金融機構進行兼併或收購。如果這種努力仍未見效，監管當局或者直接出面接管該金融機構，或者宣佈該機構倒閉，並對其進行清算。歸納起來，對危機金融機構的拯救方式有以下幾種。
1.重新注資
對於陷入暫時流動性困境的銀行金融機構，通過重新注入資金的辦法，改善其資產負債結構，以此緩解金融困境，渡過危機難關。
“政府對銀行注資”這一問題產生的背景源於《巴塞爾資本協議》。自《巴塞爾資本協議》出臺以來，各國政府和銀行界為得到國際社會的普遍認可，競相通過政府注資或政策推動使國內銀行業，特別是國有銀行業達到《巴塞爾資本協議》標準，並以獲得更高檔次的評級目標左右改革方向，這就是所謂的《巴塞爾資本協議》約束效應。後來，當銀行金融機構陷入流動性困境時，政府便廣泛運用這一手段拯救危機銀行，一般可採取中央銀行注資、政府“輸血”、存款保險機構注資等方法。
2.接管
接管，是指金融監管當局通過一定的接管組織，依照法定的條件和程序，全面控制被接管銀行金融機構的業務活動。一般其有兩種情況：一種是銀行經管不善而瀕臨破產時，由中央銀行指定的其他銀行接管；另一種是中央銀行或其指定銀行對嚴重違法的銀行進行接管。金融機構被接管之後，可以選擇：①拍賣。②請求政府或者存款保險機構重新注入資金，改組並轉讓給其他金融機構。③宣佈破產清算，使該金融機構完全退出市場。
接管是以保護金融機構債權人利益，恢復金融機構的正常經營能力為目的的一種行政性挽救措施，被接管的銀行金融機構的債權債務關係不因接管而變化。因此，從法律上講，對銀行的接管是中央銀行依法對金融機構業務經營實施的強制性干預措施，體現了中央銀行對金融業實施監管的法律職能。例如，2015年10月13日，肯尼亞中央銀行宣佈採取特殊金融管制措施，接管肯尼亞帝國銀行，以保護該行儲戶和債權人的利益不受損害。之後，央行將依據肯存款保險公司提供的建議，決定帝國銀行是否申請破產。由印度家族控股的帝國銀行1992年成立於肯尼亞，目前在烏干達設有一家分行。據2015年6月報告顯示，該行目前持有資產約6.84億美元，在肯尼亞43家銀行中排名第19位。
3.收購或合併
收購，是指一家健康的金融機構以現金或股票交易的方式，收購危機金融機構的全部或大部分股權。例如，2008年9月14日，美國銀行（Bank of America Corp.）宣佈以大約440億美元的價格收購已有94年曆史的美林公司（Merrill Lynch&Co.）。
合併，則是指一家健康的金融機構與一家陷入困境的金融機構合併其全部資產與負債，形成一家新的金融機構。正常情況下的合併，是指兩家以上的金融機構依據契約及法令歸併為一個金融機構的行為。例如，1998年4月6日，美國花旗公司（Citicorp）和旅行者公司（Traveller Group）宣佈合併，合併後的新集團定名為花旗集團，能夠提供包括商業銀行、保險、基金管理、證券交易等業務在內的全方位金融服務。2016年8月25日，北歐和波羅的海國家最大銀行之一的Nordea金融集團和DNB銀行宣佈合併，整合其位於立陶宛、拉脫維亞和愛沙尼亞的業務。合併後新銀行將在愛沙尼亞註冊，併成為波羅的海國家中第二大銀行，其貸款額將達到130億歐元，儲蓄存款額約為80億歐元，市場份額將達到26%。
收購與合併是較受各國推崇的危機金融機構處理方式。首先，通過金融機構的收購與合併，可以用較低的成本穩定金融秩序，防止金融機構退出市場的負效應在整個金融體系蔓延。其次，收購與合併避免了金融機構的破產，從而保留了金融機構多年經營產生的商譽、人力資本等無形資產的價值。
4.破產清算
破產清算，是指金融機構不能償還到期債務或者資不抵債，不能正常經營時，由法院宣佈其破產並組成清算組對金融機構法人進行清理，將破產財產公平地分配給債權人，並最終消滅金融機構法人資格的程序。例如，2008年金融危機之後，美國第三大投資銀行美林證券被美國銀行收購，美國第四大投資銀行雷曼兄弟申請破產，美國第五大投資銀行貝爾斯登公司為摩根大通公司收購。
破產清算的目的是對無償還能力的金融機構實行強制性管理，防止擠兌。破產清算將導致以下後果：金融機構的股東失去全部股本或部分股本，附屬債務的債權人將失去部分或全部資金，沒有參加存款保險的銀行存款者將得不到補償，金融機構的剩餘資產將被拍賣償還債務。
選擇讓金融機構破產這一危機處理方式，不僅對危機金融機構本身和債權人利益帶來損害，而且對國民經濟體系影響深遠。因此，各國推崇的還是拯救或者適當的優惠政策，促使危機金融機構兼併重組，儘量使危機金融機構轉危為安。破產清算作為金融機構市場退出方式的最後選擇，是各國都竭力避免的。
二、政府安全網
銀行監管的政府安全網由存款保險制度和最後貸款人制度構成。
（一）存款保險制度
由政府提供存款保險是防範銀行危機的最主要措施。存款保險制度屬於輔助性的事後穩定器。
1.存款保險制度的界定
所謂存款保險制度，是指一種為存款者利益提供保護和穩定金融體系的制度安排，在這一制度安排下，吸收存款的金融機構根據其存款的數額按規定的保費率，向存款保險機構投保，當存款機構破產而無法滿足存款人的提款要求時，由存款保險機構承擔支付法定保險金的責任。
美國是世界上最早建立存款保險制度的國家。在20世紀初的經濟大蕭條中，美國先後有9755家銀行倒閉，存款人損失約14億美元，美國金融體系遭受重創。為了應對危機，美國國會採取了一系列行動，包括1933年6月通過了《格拉斯-斯蒂格爾法》。根據這一法案，由聯邦政府出面於1934年創建了聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC），從而開創了世界現代銀行存款保險制度的先河。20世紀60年代中期以來，隨著金融業日益自由化、國際化的發展，金融風險明顯上升，絕大多數西方發達國家相繼在本國金融體系中引入存款保險制度，印度、哥倫比亞等部分發展中國家也進行了這方面的有益嘗試。
存款保險制度主要是為了保護存款人利益，穩定銀行體系而採取的措施。一方面，存款保險制度使存款人在銀行發生危機時，可以從保險公司得到補償；另一方面，存款保險制度也在一定程度上降低了公眾去銀行擠提存款的可能，從而有利於銀行體系的穩定。
2.存款保險機構的運行機理
（1）存款保險制度的構成要素。存款保險制度由保險人、投保人、受益人、保險標的構成。
保險人，即存款保險公司，經營存款保險業務，與投保銀行簽訂保險合同，收取保險費，投保人倒閉時對存款人進行補償。保險人的權利包括：決定是否承保與保險費率高低；要求投保人按規定交納保險費；取消投保人的保險資格；檢查投保人的財務與業務狀況，有權要求投保人提供有關財務與業務報告等。同時，保險人的義務有：投保人出現困難後，有責任予以援助；投保人倒閉後調查原因和損失情況；組織力量進行破產清償；支付保險賠償等。
投保人，即自願或強制投保的銀行，與保險人簽訂保險合同，交納保險費。
受益人，即在存款保險中直接受益的存款者和間接受益的投保機構和金融體系。
保險標的，即投保銀行存款人的存款。
（2）存款保險制度的框架結構。存款保險制度的框架結構主要包括對機構設置、保險資格、保險費率、保險額度及對有問題投保銀行的處理等方面的規定。
存款保險機構的設置一般有三種方式：一是政府出資設立，以美國、英國為代表；二是銀行機構自發設立，以德國、法國、意大利為代表，通常是銀行同業出資，以協會形式存在；三是政府與銀行機構共同設立，以日本為代表，政府和商業銀行共同出資。
保險資格的確定也有三種情況：一是強制投保，如日本、英國；二是自願投保，如德國、意大利；三是強制與自願相結合，對某些機構要求強制性投保，對某些機構實行自願投保。但是，大多數國家都通過法律形式建立了強制存款保險制度，要求商業銀行參加存款保險，並服從存款保險制度的管理。例如，美國法律要求國民銀行、聯邦儲備體系會員銀行必須參加存款保險，不是聯邦儲備體系成員的州立銀行和其他金融機構可自願參加保險。目前，新成立的銀行都必須投保。實際上，美國幾乎所有的銀行都參加了保險。
保險費率的確定大致有兩種情況：一是固定費率，即對不同風險水平的投保銀行按同一費率計算保險費；二是差別費率，即根據不同銀行的風險水平確定不同的保險費率，目的是要在存款保險體系中引入定價機制，限制投保銀行過度涉險。以美國聯邦存款保險公司為例，1999年以前保費按固定比例收取，後來改按差別比例收取。收取比例確定的依據是，先按資本充足情況將投保銀行分為上、中、下三組，再按監管情況分為A、B、C三組，然後分別確定不同檔次的保費收取比例。保費收取比例最高為27/10000，最低為0。
至於存款保險額，絕大多數國家實行非全額賠償的部分存款保險制度，即對每位存款戶承保的存款數額規定有最高保險額。最高保險額因各國經濟發展水平、居民儲蓄狀況和保險制度完善程度的不同而不同。其具體又有四種情況：一是以美國為代表的限額內完全賠償；二是以德國為代表的限額內簡單比例賠償；三是以愛爾蘭和意大利為代表的分段比例遞減賠償；四是以英國為代表的比例與限額相結合賠償，按存款的75%計算賠償金額，同時規定每一存款人獲得的賠償最高不超過2萬英鎊。
對有問題投保銀行的處理一般有以下方法：一是資金援助法，即投保銀行出現暫時性清償力不足，通過貸款提供資金援助使其渡過難關；二是兼併轉讓法，即對於問題嚴重的投保銀行，存款保險機構主持由健康銀行進行兼併或轉讓；三是清算賠償法，即投保銀行被依法宣佈倒閉，存款保險機構受託對該銀行進行清算，支付存款賠償。
3.我國的存款保險制度
我國國務院於2015年2月17日發佈《存款保險條例》，規定自2015年5月1日起施行。
（1）投保機構。該條例規定在中華人民共和國境內設立的商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構（以下統稱投保機構），應當依照本條例的規定投保存款保險。投保機構應當按照存款保險基金管理機構的規定費率，每6個月交納一次保費。
（2）存款保險基金。投保機構向存款保險基金管理機構交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機構依照本條例的規定向存款人償付被保險存款，並採取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度。被保險存款包括投保機構吸收的人民幣存款和外幣存款。但是，金融機構同業存款、投保機構的高級管理人員在本投保機構的存款以及存款保險基金管理機構規定不予保險的其他存款除外。
（3）保額規定。存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。同一存款人在同一家投保機構所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合併計算的資金數額在最高償付限額以內的，實行全額償付；超出最高償付限額的部分，依法從投保機構清算財產中受償。
因此，以上原因在一定程度上影響了存款保險制度在各國的推廣與實施效果。
專欄8-2
破產銀行接踵而至 美儲蓄保險公司恐彈盡糧絕
受2008年金融危機的拖累，美國聯邦儲蓄保險公司為銀行儲戶提供保險，如今它自己也陷入資金困境。一撥接一撥的破產銀行使聯邦儲蓄保險公司“出血不止”，到2009年年底就可能陷入財務赤字。
銀行倒閉浪潮。 美國聯邦儲蓄保險公司的最新數據顯示，2009年美國銀行倒閉總數多達140家，遠高於2008年的26家，2007年僅為3家。目前，在美國聯邦儲蓄保險公司的“問題銀行”清單上，仍有約500家銀行。歷史經驗顯示，上了這一清單的銀行約有13%最終會倒閉。
嚴重差錢。 聯邦儲蓄保險公司為會員銀行每個儲蓄賬戶提供25萬美元擔保。聯邦儲蓄保險公司發言人安德魯·格雷說，聯邦儲蓄保險公司需要在幫助“問題銀行”解決問題方面找到平衡點，“以使存款保險基金實現零成本”，同時在“病危”銀行別無選擇時儘快介入。
降低門檻。 為應對今後可能出現的銀行倒閉浪潮，聯邦儲蓄保險公司短期內有兩個辦法補充存款保險金：一是向會員銀行徵收更多費用，二是向財政部伸手借錢。這兩種辦法各有弊端。一方面，向財政部借錢將被視作另一次納稅人救援行動。這種事只發生過一次，即20世紀90年代儲貸危機時期，聯邦儲蓄保險公司被迫從財政部借款150億美元，之後連本帶利償還。另一方面，向會員銀行徵收更多保險費將侵蝕經營良好銀行的利潤，壓榨困難銀行並使之進一步借貸。由於銀行破產案日益增多，聯邦儲蓄保險公司董事會於2009年8月26日投票表決，以4票贊成、1票反對的結果，同意降低私募機構購買破產金融機構門檻。新規定要求，私募機構在購買銀行後，必須確保所購銀行的優質資本佔銀行總資產的10%。在老規定中，這一比例為15%。對銀行競購者，這一規定數字僅為5%。
（二）最後貸款人制度
1.最後貸款人的含義
所謂最後貸款人 （lender of last resort，LOLR） 制度，是中央銀行的一項職責，是指在銀行體系由於遭遇不利的衝擊引起流動性需求大大增加，而本身無法滿足這種需求時，由中央銀行向銀行體系提供流動性，以確保銀行體系穩定的一種制度安排。
1797年，弗朗西斯·巴林（Francis Baring）在《關於建立英格蘭銀行的考察》中指出，一切有清償力問題的銀行在危機時刻可以向英格蘭銀行借款，並將英格蘭銀行的這種行為稱為“最後手段”，這是關於最後貸款人的首次闡述。該思想後經亨利·桑頓（Henry Thornton）和沃爾特·巴杰特的進一步完善，逐漸形成傳統的最後貸款人理論。20世紀30～70年代，世界範圍內金融穩定，危機問題未引起足夠重視。其間，人們對金融危機的關注逐漸淡化，在最後貸款人理論上也沒有形成大的突破。但是，自20世紀70年代以後，隨著金融一體化、國際化趨勢明顯增強，貨幣非黃金化及各國匯率制度彈性的增加，危機浪潮又席捲全球，世界通貨膨脹壓力、石油衝擊、佈雷頓森林體系的瓦解，一系列金融不穩定事件的發生，從而使得各國中央銀行運用最後貸款人職能應對危機的實踐日益豐富，並促進了現代最後貸款人制度的完善。
2.最後貸款人制度的運行機理
（1）最後貸款人的職責與目標。
1）最後貸款人的首要職責是保持流通中的貨幣供應量。這是古典最後貸款人理論的主要觀點。亨利·桑頓、沃爾特·巴杰特認為，最後貸款人是一種貨幣功能，而非銀行或信用功能。因此，當金融恐慌來臨時，中央銀行首先應維持流通中的貨幣總量，進而保障整個經濟的正常運轉。中央銀行之所以能承擔此項重任，與其自身特點是分不開的。首先，中央銀行擁有貨幣發行權，可以通過創造高能貨幣（基礎貨幣）來滿足任何緊急性的流動性需求。其次，中央銀行是黃金外匯儲備的保管人，當擠兌發生時，可以通過暫時增加自身的貨幣發行量來滿足這些提款，防止流通中貨幣供應量的急劇萎縮。
2）最後貸款人的目標是維護整個經濟體系的整體利益，而不是救助某個特定的金融機構。最後貸款人的責任是宏觀的，是針對整個經濟而言，而不是針對單個銀行的。本質上，最後貸款人的目標是維護金融穩定。所以，最後貸款人的支持對象應該是整個金融體系，而不是單個金融機構。也可以說，最後貸款人的職責僅限於保證整個經濟所需的流動性，而非必然保證單個金融機構的流動性。最後貸款人不應當阻止銀行失敗的發生，但是應該減輕失敗所引發的溢出效應、傳染效應或“多米諾骨牌效應”。相對地，最後貸款人沒有責任救助那些管理不善的金融機構並允許它們破產。這些問題機構應對它們自身管理的隨意性行為負責，並承擔相應的損失。如果讓那些從根本上不健全的金融機構繼續運行，將大大增加道德風險。所以，最後貸款人實際上充當宏觀經濟管理者的角色。
（2）最後貸款人的執行利率。以巴杰特為代表的古典最後貸款人理論認為，最後貸款人必須以懲罰性利率為手段。因為問題金融機構終歸是“微弱少數”，金融體系中的絕大多數銀行還是健全的，中央銀行既無責任也無必要為這小部分銀行提供無償救助。既然這小部分銀行想獲得額外的資金支持，那麼它們終歸要付出一定的代價，要得到相應的懲罰。這就是著名的“巴杰特規則”。
最後貸款人向借款者收取懲罰性利息的做法，將產生以下有益的效果：①提高資源配置效率。懲罰性的高利率將促使銀行在向中央銀行申請最後貸款前，充分利用市場資源和融資渠道獲得流動性，通過市場價格將稀缺的流動性配置給出價最高的客戶，阻止對中央銀行資金的過分依賴，從而提高整個金融體系的效率。②實現公正分配。只有借款者為它們從最後貸款人處得到的保護付出代價，才是公平的。③確保最後貸款人政策的短期性。懲罰性利率可以確保危機結束後迅速償還貸款，使最後貸款行為不過分偏離中央銀行維持長期貨幣穩定的軌道。
但是，在現代金融環境下，巴杰特原則中以懲罰性利率進行貸款的觀點經常受到挑戰。在實踐中，許多情況下給予單個具有清償力的銀行緊急性貸款並沒有進行罰息，而通常是以當前的市場利率發放的。這可能源於以下考慮：一是懲罰性利率未充分考慮問題銀行的承受能力及救助目的。如果用高利率進行貸款，將會使困難銀行得不到有效的救助，反而加重危機。二是懲罰性利率可能向市場傳送銀行失敗的信號，反而將提前並加速銀行擠兌。三是懲罰性利率使道德風險更加嚴重。由於高利率提高了受援助成本，很可能使管理者為復甦而孤注一擲，更加傾向於採取高風險、高收益的戰略來擺脫麻煩。
綜合歷史考察，我們發現，最後貸款人很少依照懲罰性利率提供流動性貸款，絕大部分中央銀行以市場利率或是低於市場利率的優惠利率提供流動性資金貸款。
（3）最後貸款人的援助方式。最後貸款人的援助方式可以有兩種，通過公開市場操作向整個金融市場提供流動性，以及通過貼現窗口或直接貸款給個別金融機構。前者被稱為最後貸款人的貨幣觀點，後者被稱為最後貸款人的銀行觀點。現實中，中央銀行往往在實施最後貸款人職能時，將貼現窗口和公開市場操作結合起來進行。如在2007～2008年的金融危機中，美聯儲既採取公開市場操作直接向銀行同業市場的參與者投放貨幣，又通過貼現窗口向花旗集團、摩根大通公司等多家機構提供鉅額資金支持。
而且，美國金融危機甚至使最後貸款人制度發生了明顯變化。傳統上一般由中央銀行行使最後貸款人職能，但次貸危機中財政部甚至美國總統也積極介入，用國家信譽擔保。傳統上最後貸款人只救助缺乏流動性的機構，但次貸危機更多是一場債務破產危機，美聯儲救助的是缺乏清償能力的機構；傳統上最後貸款人救助的對象是商業銀行、投資銀行等金融機構，但次貸危機中美聯儲也救助了大量的抵押貸款公司等非銀行金融機構。可以說，次貸危機對傳統最後貸款人角色進行了徹底的顛覆。
（三）政府安全網的缺陷
雖然政府安全網可以保護儲戶和其他債權人，防止危機發生或者減輕危機影響，但是對它的評價卻是譭譽參半。政府安全網引起的以下問題使其受到人們的質疑。
1.道德風險與政府安全網
政府安全網引起的最嚴重的問題在於道德風險，即交易的一方去從事那些損害其交易對手利益的活動的動力。以存款保險制度為例，存款保險被視為看跌期權。銀行是看跌期權的買方，支付保險費；存款保險公司是看跌期權的賣方，收取保險費（期權費）。當銀行經營虧損給存款人造成損失時投保銀行行權，即損失由存款保險公司負擔；而當投保銀行因承擔風險盈利時則由股東和管理層分享，與存款保險公司無關。這樣一種制度設計使存款保險制度從推出之初，就面臨道德風險問題。其原因就在於存款保險制度的存在進一步加大了投保銀行從事冒險活動的動力，進而導致保險理賠事件的發生。舉例來說，那些已經購買了免賠額較低的汽車車損險的司機，其駕駛行為很可能會更加輕率，因為一旦發生事故，保險公司會支付大部分的損失和修理費。
因此，道德風險是政府在設計安全網的時候所要考慮的主要問題。因為在存在政府安全網的情況下，存款人和債權人已經知道，銀行倒閉時他們也不會遭受損失。所以，即使懷疑銀行從事過高風險交易活動，他們也不會通過提款活動以市場力量對銀行予以懲罰。結果是，政府安全網下的銀行會有更大的動力去從事那些風險水平更高的交易，即使隨後陷入困境，納稅人也會為其行為買單。銀行就好像在進行這樣的賭博：“贏了我發財，輸了納稅人買單。”
2.逆向選擇與政府安全網
政府安全網的另一嚴重問題在於逆向選擇問題。存款保險制度等政府安全網的另一個問題源於逆向選擇，即那些最有可能造成保險項目所保障的逆向結果（銀行破產）的人，正是那些最積極利用保險的人。舉例來說，與駕駛技術優秀的司機相比，駕駛技術不佳的司機更加願意投保免賠額較低的汽車保險。由於受政府安全網保護的存款人和債權人沒有理由對銀行的行為施加約束，所以那些愛好冒險的企業家發現，金融行業是最具誘惑力的行業——因為他們明白這樣他們就能夠從事高風險的活動了。
3.“太大而不能倒閉”與政府安全網
由於大型金融機構的倒閉可能會引發金融災難，金融監管者自然不願意這些大型金融機構倒閉，因而出現“太大而不能倒閉”問題 （too-big-to-fail problem） 。
“太大而不能倒閉”政策存在的一個問題是，它增強了大銀行的道德風險動機。如果聯邦存款保險公司願意採用償付法來關閉銀行，只對限額在25萬美元以下的儲戶全額償付，那麼銀行破產的話，高於25萬美元的儲戶就會遭受損失。這樣儲戶就會有動力通過密切關注銀行業務活動，或者在發現銀行風險水平過高時提取存款等方式，對銀行予以監督，從而降低銀行風險。然而，一旦儲戶發現銀行“太大而不能倒閉”，就沒有動力來監督銀行了。即使發現銀行從事過度冒險業務，他們也不會提取存款。因為他們相信無論銀行怎樣，大銀行都不會破產，從而大儲戶不會受到損失。這種“太大而不能倒閉”的政策結果是，大銀行可能冒更大的風險，從而加大了其發生倒閉的可能性。
在政府安全網所延伸的非銀行金融機構領域，“太大而不能倒閉”問題同樣會引發道德風險動機，使債權人清楚地知道金融機構會得到救助，因而沒有動力去監督這些機構，從而加大了金融危機爆發的可能性。事實上，在全球金融危機的起始階段，貝爾斯登、雷曼兄弟和美國國際集團（AIG）等被認為“太大而不能倒閉”的金融機構的確承擔了過大的風險，它們之後的倒閉引發了大蕭條之後最為嚴重的金融危機。