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第三節　金融監管體制

一、金融監管的含義及目標

（一）金融監管的含義

金融監管，是指政府通過特定機構（如中央銀行）對金融交易行為主體進行的某種限制或規定。金融監管本質上是一種具有特定內涵的政府規制行為。綜觀世界各國，凡是實行市場經濟體制的國家，無不客觀地存在著政府對金融體制的管制。

從詞義上講，金融監管是金融監督和金融管理的總稱。金融監督，是指金融主管當局對金融機構實施的全面性、經常性的檢查和督促，並以此促進金融機構依法穩健地經營和發展。金融管理，是指金融主管當局依法對金融機構及其經營活動實施的領導、組織、協調和控制等一系列活動。

金融監管有狹義和廣義之分。狹義的金融監管，是指中央銀行或其他金融監管當局依據國家法律規定對整個金融業（包括金融機構和金融業務）實施的監督管理。廣義的金融監管在上述含義之外，還包括了金融機構的內部控制和稽查、同業自律性組織的監管、社會中介組織的監管等內容。本章僅介紹狹義的金融監管。

（二）金融監管的主要目的

目前各國無論採用哪一種監管組織體制，其監管目標基本是一致的，通常稱作兩大目標體系：第一，維護金融業的安全與穩定；第二，保護存款人利益，最終維持金融業的運作秩序和公平競爭。

二、金融監管的原則

金融監管的原則是由金融監管的目標決定的。儘管由於各國具體情況及法規不同，金融監管主體、對象及監管的內容和方式存在一定的差異，但其基本原則是相似的。

（一）依法監管原則

各國金融管理體制不同，但在依法管理上是一致的。這包括兩個方面的含義：一是金融機構必須接受國家金融管理當局的監督管理，有法可依。二是實施監管也必須依法，監管要有法律依據。這樣才能保證管理的權威性、嚴肅性、強制性、一貫性、有效性。

（二）合理適度競爭原則

金融監管應遵循合理適度競爭原則。雖然競爭和優勝劣汰是一種有效的機制，但是金融管理的重心應該放在創造適度競爭上，既要避免金融高度壟斷、排斥競爭從而喪失效率和活力，又要防止過度競爭、惡性競爭從而波及銀行業的安全穩定，引起經常性的銀行破產以及劇烈的社會動盪。

（三）自我約束與外部強制相結合的原則

一方面，金融監管不能完全依靠外部強制管理。外部強制再嚴格也是有限的，如果金融機構不配合，就難以收到預期的效果。另一方面，金融監管也不能將希望全部寄託於金融機構自身自覺、自願的自我約束。因此，金融監管必須將自我約束與外部強制相結合。

（四）安全穩健與經濟效益相結合的原則

促使各金融機構安全穩健經營是金融監管的重要目標和原則。一方面，監管當局必須採取種種預防和補救措施，督促金融機構依法經營，降低風險；另一方面，金融監管不應消極地、單純地防範風險，而應與提高經濟效益相協調。金融監管要為金融業的發展提供良好的環境，從而使其為社會開展優質有效的金融服務。事實上，安全穩健與提高效率辯證統一。只有安全經營，才能降低風險，進而提高經營效率；只有提高經營效率，才能提高金融機構的利潤和抗風險能力，實現安全穩健的經營。

三、金融監管體制的類型

金融監管體制，是指一國對金融機構和金融市場實施監督管理的一整套機構及組織結構的總和。從廣義上講，金融監管體制包括監管目標、監管範圍、監管理念、監管方式、監管主體的確立、監管權限的劃分等。從狹義上講，金融監管體制則主要指監管主體的確立及其權限的劃分。根據監管主體的多少，各國金融監管體制大致可以劃分為以下三類，如表8-1所示。

表8-1　金融監管體制的類型

（一）一元多頭式金融監管體制

一元多頭式金融監管體制，也稱單元多頭式或集權多頭式，是指全國的金融監管權集中於中央，地方沒有獨立的權力，在中央一級由兩家或兩家以上監管機構共同負責的一種監管體制。一元多頭式金融監管體制以德國、法國、日本（1998年以前）為代表，尤以德國最為典型。

德國金融監管框架源於1961年通過的《銀行法案》。該法授權成立聯邦銀行監督局，並規定由該局在德意志聯邦銀行的配合下對銀行業進行統一監管。除此以外，德國的金融監管機構還有負責對證券機構和證券業務監管的聯邦證券委員會、負責對保險機構與保險業務監管的聯邦保險監督局。

這種體制運行效率的關鍵在於各金融管理機構之間的合作，具備這些條件的國家不多。這種體制也面臨著機構重疊、重複監管問題。

（二）二元多頭式金融監管體制

二元多頭式金融監管體制，也稱雙元多頭式、雙線多頭式或分權多頭式，是指中央和地方都對金融機構或金融業務擁有監管權，且不同的金融機構或金融業務由不同的監管機關實施監管。二元多頭式金融監管體制以美國、加拿大等聯邦制國家為代表。

最早的金融監管制度產生於美國。以1864年國民銀行制度確立為標誌，美國開始了聯邦和州的二元監管歷史。1913年威爾遜總統簽署《聯邦儲備銀行法》，成為世界近代金融監管工作的開端。1929～1933年的經濟危機，催生了美國《1933年銀行法》，使得美國的金融業進入了分業經營時期。相應地，金融監管也採取了多頭分業監管的體制。20世紀70年代末，美國開始進行金融監管改革，一度放鬆了金融管制。1991年年底，美國國會通過《1991年聯邦存款保險公司改進法》，據此強化了金融監管。1999年美國通過《金融服務現代化法》，該法確立了美國金融業混業經營的制度框架。

二元多頭式金融監管體制的優點是，能較好地提高金融監管的效率；防止金融權力過分集中，因地制宜地選擇監管部門；有利於金融監管專業化，提高對金融業務服務的能力。該體制也存在一些缺點，如管理機構交叉重疊，易造成重複檢查和監督，影響金融機構業務活動的開展；金融法規不統一，使不法金融機構易鑽監管的空子，加劇金融領域的矛盾和混亂；降低貨幣政策與金融監管的效率。

（三）集中單一式金融監管體制

集中單一式金融監管體制，也稱集權式或一元集中式，是指由中央的一家監管機構集中行使金融監管權。代表性國家有英國（1997年後）、日本（1998年後）。

英國傳統上是自律監管的國家，1979年之前並無正式的金融監管體制。1979年與1987年英國兩次頒佈銀行法，賦予了英格蘭銀行監管權力並完善。1997年英國金融服務監管局（Financial Service Authority，FSA）成立之前，監管是一種集中的分業監管。

1997年，英國政府將英格蘭銀行等不同監管與自律機構的監管職能合併，成立了一個新的超級金融監管機構——金融服務監管局。2000年6月英國通過《金融服務和市場法》，從法律上確認了上述金融監管體制的改變。根據該法的規定，FSA作為英國整個金融業唯一的監管局，對英國銀行業採取以風險控制為基礎的監管原則，並對英國證券業、保險業等進行監管，成為世界上最強有力的監管機構。

英國金融監管局的設立，意味著金融監管職能與中央銀行的分離，金融監管遠離中央銀行，但更直接地服從於政府。

採用這種監管體制的發達市場經濟國家還有澳大利亞、新西蘭、意大利、瑞典、瑞士等。發展中國家如巴西、泰國、印度等，也實行這一監管體制。高度集中的單一金融體制監管的優點是：①金融管理集中，監管政策與標準具有一致性，有利於金融機構之間的公平競爭。②有助於防止多頭監管體制下不同機構之間相互推卸責任或重複監管，從而提高監管效率。③有助於降低監管成本，因為在單一監管機構內部負責不同監管領域的部門可以共享監管資源，獲得規模經濟的效果。同時，對被監管者來說，只與一個機構打交道，也可以在一定程度上減少成本。但是，這種監管體制也有一定的弊端，如監管機構權力巨大且過於集中，缺乏權力的制衡和監督，在執行監管時易使監管部門滋生官僚化作風，對已經出現的問題反應遲緩，甚至可能導致權力腐敗現象的發生。

四、我國金融監管機構體系

（一）我國金融監管體制的演進

1984年開始，中國人民銀行專司中央銀行職能，自此我國有了真正意義上的金融監管。從大體上講，我國金融監管體制可分為以下階段。

1.統一監管階段（1984～1992年）

在這一階段，中國人民銀行作為全能的金融監管機構，對金融業採取統一監管的模式。

2.“一行兩會”階段（1992～2003年）

1992年10月，國務院決定將證券監管職能從中國人民銀行分離出來，成立中國證券監督管理委員會（簡稱中國證監會），依法對全國證券市場進行統一監管，這是我國分業監管的起點。

1998年11月18日，成立中國保險監督管理委員會（簡稱中國保監會），原由中國人民銀行行使的保險監管權交由該會行使，我國分業金融監管體制進一步完善。

3.“一行三會”階段（2003年至今）

2003年3月，十屆全國人大一次會議審議批准了國務院機構改革方案，授權成立了中國銀行業監督管理委員會（簡稱中國銀監會）。至此，由中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會組成的“一行三會”分業監管格局正式形成。

（二）我國金融監管體制的組成

1.中國人民銀行

在現行的“一行三會”分業金融監管體制下，中國人民銀行居於比較超脫的地位。在金融監管方面，目前的中國人民銀行能夠發揮不同於過去的重要作用，並被國務院賦予維護金融穩定、反洗錢、徵信管理等和監管有關的重要職能。

2.中國銀監會

2003年4月28日，中國銀監會正式掛牌。中國銀監會在31個省、自治區、直轄市和深圳、廈門、大連、寧波、青島五個計劃單列市設立了36個銀行監管局。

中國銀監會承擔著我國銀行業監管的重要職責，依法對銀行、金融資產管理公司、信託公司、財務公司、金融租賃公司及其他存款機構實施監督管理。

3.中國證監會

1992年10月，國務院證券委員會（簡稱國務院證券委）和中國證監會宣告成立，標誌著中國證券市場統一監管體制開始形成。

中國證監會是國家對證券市場進行統一管理的主管機關。其職責是，負責組織擬訂有關證券市場的法律、法規草案，研究制定有關證券市場的方針政策和規章；制定證券市場長期發展規劃和年度規劃；指導、協調、監督和檢查各地區、各有關部門與證券市場的有關事項。

4.中國保監會

中國保監會成立於1998年11月18日，是國務院直屬事業單位，根據國務院授權履行行政管理職能，依照法律法規統一監督管理全國保險市場，維護保險業的合法、穩健運行。

中國保監會的主要職責是，擬定有關商業保險的政策法規和行業法規；依法對保險企業的經營活動進行監督管理和業務指導，依法查處保險企業違法違規行為，保護被保險人利益；維護保險市場秩序，培育和發展保險市場，完善保險市場體系，推進保險業改革，促進保險業公平競爭；建立保險業風險的評價與預警系統，防範和化解保險企業風險，促進保險企業穩健經營和業務的健康發展。

下面重點介紹銀行監管的主要內容。