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第三節　中央銀行的性質與職能

一、中央銀行的性質

中央銀行的性質是通過國家法律賦予中央銀行的特有屬性，這一屬性可以表述為中央銀行是國家賦予其制定和執行貨幣政策，對國民經濟進行宏觀調控和管理監督的特殊的金融機構。這一性質表明，中央銀行既是特殊的金融機構，又是特殊的國家機關。

（一）中央銀行是特殊的金融機構

中央銀行的性質集中體現在中央銀行是一個“特殊的金融機構”，具體表現為業務的特殊性和地位的特殊性。

1.業務的特殊性

與商業銀行相比，中央銀行的業務特殊性體現在：①經營目的的特殊性。中央銀行不以營利為目的，它不能與商業銀行和其他金融機構處於平等的地位，因此也不能開展平等的競爭。②經營對象的特殊性。中央銀行不與普通的企業和個人進行業務往來，其業務對象僅限於商業銀行、其他金融機構以及政府等。③業務性質的特殊性。中央銀行在業務經營過程中擁有某種特權，如中央銀行享有發行貨幣的特權，這是商業銀行所不能享有的權利。除此之外，它還負責集中存款準備金，代理國庫，管理國家黃金和外匯儲備，維護支付清算系統的正常運行等特殊職能。

2.地位的特殊性

中央銀行就其所處的地位而言，處於一個國家金融體系的中心環節。它是全國貨幣金融的最高權力機構，也是全國信用制度的樞紐和金融最高管理當局。可見，中央銀行的地位非同一般，它是國家貨幣政策的體現者，是國家干預經濟生活的重要執行者，是政府在金融領域的代理。它的宗旨是維持一國的貨幣和物價穩定，促進經濟增長，保障充分就業和維持國際收支平衡。

（二）中央銀行是特殊的國家機關

作為國家管理金融業和調控宏觀經濟的重要部門，中央銀行具有一定的國家機關性質，負有重要的公共責任。雖然國家賦予中央銀行各種金融管理權，但它與一般的政府行政管理機構仍然存在明顯不同。其特殊性表現如下。

1.履行管理職能的手段不同

中央銀行行使管理職能時，不是單憑行政權力行使其職能，而是通過經濟和法律的手段，如信貸、利率、匯率、存款準備金、有關法律等去實現，其中尤以經濟手段為主，如調整基準利率和法定存款準備金率，在公開市場上買賣有價證券等。這些手段的運用具有銀行業務操作的特徵，這與主要依靠行政手段進行管理的國家機關有明顯不同。

2.履行管理職能的方式不同

中央銀行對宏觀經濟的調控是間接的、有彈性的，即通過貨幣政策工具操作，首先調節金融機構行為和金融市場的變量，再影響到企業和居民個人的投資與消費，從而影響整個宏觀經濟。其調控方式具有一定的彈性，也具有一定的時間差，即時滯。而一般的國家行政機關的行政決議可以迅速且直接地作用於各微觀主體，如稅率的調整缺乏彈性，政策效果呈現出剛性。

3.履行管理職能時擁有一定的獨立性

中央銀行相對於政府具有相對的獨立性，而一般的國家行政機關本身就是政府的組成部分之一。

二、中央銀行的職能

中央銀行的職能是其性質的具體體現。中央銀行的性質和宗旨決定了其有三項基本職能：發行的銀行、銀行的銀行和政府的銀行。

（一）發行的銀行

1.發行的銀行的界定

所謂發行的銀行，是指中央銀行壟斷貨幣的發行權，成為全國唯一的現鈔發行機構。集中和壟斷一國的貨幣發行權，是中央銀行之所以成為中央銀行的最本質特徵。中央銀行正是因為壟斷了貨幣發行權，才相應地有了其他一些職能。由中央銀行壟斷貨幣發行權是統一貨幣發行，穩定貨幣價值的基本保證。

這裡必須明確一點，發行的銀行所指的“貨幣發行”這個概念中的“貨幣”通常專指銀行券或現鈔，而不包括存款形態的貨幣。目前世界上幾乎所有國家的現鈔都由中央銀行發行，而對於輔幣的鑄造、發行，有些國家由中央銀行經管，有些國家則由財政部負責，發行收入歸財政。

作為發行的銀行，中央銀行需要承擔兩方面的責任：一是保持貨幣流通順暢；二是有效控制貨幣發行量，穩定幣值。中央銀行壟斷貨幣發行權，並不意味著中央銀行可以任意決定貨幣發行量。在實行金本位制條件下，中央銀行是依靠足額發行準備或部分發行準備來保證其發行銀行券的可兌換性的。因而，中央銀行必須集中足夠的黃金儲備。作為保證銀行券發行與流通的物質基礎，黃金儲備數量成為銀行券發行數量的重要制約因素。在貨幣流通均轉化為不兌現的紙幣流通後，雖然紙幣不再可兌換了，但一國政府所提供的信用擔保足以保證一國貨幣的穩定。因此，此時的中央銀行必須根據經濟發展的需要來決定貨幣發行量，並有責任規範貨幣發行，以確保貨幣價值的穩定。如果濫用貨幣發行權，其結果必然是通貨膨脹、貨幣貶值，嚴重時中央銀行所發行的現鈔甚至形同廢紙。因此，國家必須對中央銀行的貨幣發行進行適當的控制。

2.現鈔發行程序

至於中央銀行發行貨幣的程序，下面以我國的人民幣發行為例說明。

人民幣的具體發行是由中國人民銀行設置的發行基金保管庫（簡稱發行庫）和商業銀行的業務庫之間劃撥來辦理的。所謂發行基金，是指人民銀行保管的已印製好而尚未進入流通的人民幣票券。發行庫在人民銀行總行設總庫，下設分庫、支庫，在不設人民銀行機構的縣，發行庫委託商業銀行代理。各商業銀行對外營業的基層行處設立業務庫。業務庫保存的人民幣，是作為商業銀行辦理日常現金收付業務時的備用金。為避免業務庫過多存放現金，通常由上級銀行和同級中國人民銀行為業務庫核定庫存限額。

現金髮行的具體操作程序是：當商業銀行基層行處現金不足時，可到當地人民銀行在其存款賬戶餘額內提取現金。於是，人民幣從發行庫轉移到商業銀行基層行處的業務庫，這就意味著這部分人民幣現鈔進入了流通領域，這一過程被稱為“出庫”。當商業銀行基層行處收入的現金超過其業務庫庫存限額時，超過的部分應自動送交人民銀行。該部分人民幣現鈔進入發行庫，意味著退出流通領域，這一過程被稱為“入庫”。

總之，中央銀行發行貨幣並不僅僅是印製新鈔票並投入流通，而且要負責現鈔貨幣的整個動態流動過程。在現代經濟社會中，現金貨幣的動態流通過程可以被稱為貨幣物流（currency logistics），具體來說指貨幣的印製、調撥、保管、投放、流通、回籠，反覆流轉，從新到舊，由整到殘，直至最終退出流通並被銷燬，以及與之相關的信息流等的整個物理性過程。

（二）銀行的銀行

銀行的銀行有以下幾層意思：一是中央銀行的業務對象是商業銀行和其他金融機構及特定的政府部門；二是中央銀行在與其業務對象之間的業務往來中仍表現出銀行所固有的“存、放、匯”等業務特徵；三是中央銀行在為商業銀行提供支持和服務的同時，也是商業銀行的監督管理者。

作為銀行的銀行，中央銀行的職能具體體現在以下方面。

1.集中存款準備金

按法律規定，商業銀行和其他金融機構都要按法定比例向中央銀行交納存款準備金。同時，商業銀行出於流動性考慮，也會將一定比例的資金存放於中央銀行構成超額存款準備金。因此，中央銀行集中和保管的準備金存款包括商業銀行等金融機構的法定準備金存款和超額準備金存款。

中央銀行集中保管存款準備金的意義在於：第一，加強存款機構的清償能力。如遇到金融機構資金週轉困難時，通過中央銀行加以調劑，既能保障存款人的安全，又能防止銀行發生擠兌而倒閉。第二，有利於中央銀行控制商業銀行的信貸規模和控制貨幣供應量。因為中央銀行有權根據宏觀調控的需要，變更、調整法定存款準備金率，使存款準備金制度成為一個重要的貨幣政策工具。第三，中央銀行吸收超額準備金存款有利於為商業銀行等金融機構辦理資金清算。

2.充當最後貸款人

最後貸款人，是指在商業銀行發生資金困難而無法從其他銀行或金融市場籌措時，中央銀行對其提供資金支持。

最後貸款人一詞最早由沃爾特·巴杰特（Walter Bagehot）於1873年提出。他主張當某家銀行出現流動性不足時，中央銀行有責任予以貸款支持，幫助其渡過難關，從而避免銀行破產倒閉帶來巨大的負面效應。最後貸款人可以發揮以下作用：一是支持陷入資金週轉困難的商業銀行及其他金融機構，以免銀行擠兌風潮的擴大，最終導致整個銀行業的崩潰；二是通過為商業銀行辦理短期資金融通，調節信用規模和貨幣供給量，傳遞和實施宏觀調控意圖。中央銀行對商業銀行和其他金融機構辦理再貼現和再抵押貸款的融資業務時，執行的就是最後貸款人的職能。

3.組織全國票據清算中心

中央銀行為各商業銀行及其他金融機構相互間應收應付的票據進行清算，就履行了最後清算人的職能。商業銀行及其他金融機構在中央銀行開立賬戶，並在中央銀行擁有存款（超額存款準備金賬戶）。這樣，它們收付的票據就可通過其在中央銀行的存款賬戶劃撥款項，辦理結算。中央銀行將結算軋差直接增減各銀行的準備金，從而清算彼此之間的債權債務關係。此時，中央銀行充當了全國票據清算中心的角色。

中央銀行參與組織管理全國清算，一方面加快了資金週轉速度，減少了資金在結算中的佔有時間和清算費用，提高了清算效率；另一方面解決了非集中清算帶來的問題，如不安全性以及在途資金佔有過多等困難；最後，有利於中央銀行及時掌握各商業銀行的頭寸狀況，便於中央銀行行使金融監管的職能。目前，大多數國家的中央銀行已成為全國資金的清算中心。

例如，《中華人民共和國中國人民銀行法》明確規定，中國人民銀行有履行“維護支付、清算系統的正常運行”的職責，“應當組織或者協助金融機構相互之間的清算系統，協調金融機構相互之間的清算事項，提供清算服務”。

（三）政府的銀行

所謂政府的銀行，也稱為國家的銀行，是指中央銀行代表國家從事金融活動，對一國政府提供金融服務，貫徹執行國家貨幣政策，實施金融監管，其具體表現如下。

1.代理國庫收支

中央銀行代理經辦政府的財政預算收支，政府的收入和支出都通過財政部門在中央銀行系統內開設的各種賬戶來進行。其具體包括按國家預算要求代收國庫庫款，按財政支付命令撥付財政支出，向財政部門反映預算收支執行情況，經辦其他有關國庫事務等。

2.代理政府債券的發行

當一國政府為調劑政府收支或彌補政府開支不足而發行政府債券時，通常由中央銀行來代理政府債券的發行，並代辦債券到期時的還本付息等事宜。

3.為政府提供信用

中央銀行作為國家的銀行，在國家財政出現入不敷出時，一般負有提供信貸支持的義務。這種信貸支持主要有兩種方式：一是直接向政府提供放款或透支，二是購買政府債券。第一種方式通常用以解決財政收支的暫時性不平衡的矛盾，因而是短期融資，這種信貸對貨幣流通總的影響一般不大。但在財政赤字長期化情況下，政府如果利用中央銀行的信用彌補自己的支出，就會破壞貨幣發行的獨立性，威脅到貨幣幣值的穩定。因而，許多國家都限制財政向中央銀行的無限制借款。對於第二種方式，又有兩種情況：一是直接在一級市場上購買政府債券，中央銀行所支付的資金就成為財政收入，等同於直接向政府融資。因此，一些國家的中央銀行法就禁止中央銀行以直接的方式購買政府債券。例如《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條明確規定：中國人民銀行不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。二是間接在二級市場上購買，即公開市場操作，則資金間接流向財政。因而，公開市場操作已成為各國中央銀行所積極採用的一項重要貨幣政策工具。

4.充當政府的金融代理人，代辦各種金融事務

作為國家的銀行，中央銀行充當政府金融代理人的內涵是多方面的：如保管和管理國家黃金外匯儲備；制定和執行貨幣政策，調節貨幣供給量，實施宏觀金融的監督和管理；代表政府參加國際金融組織和國際金融活動；對金融業實施監管等。

專欄7-3

貨幣當局與中央銀行是一回事嗎

“貨幣當局”的英語是“moneytary authorities”，“中央銀行”的英語是“central bank”，這兩者是否指的是同一個機構呢？

簡章地說，貨幣當局是指有權發行通貨（currency）的國家機構。在美國，聯邦儲備體系和財政部都有權發行通貨，因此美國的貨幣當局包括美聯儲和財政部。在我國，現在只有中國人民銀行才能發行貨幣，所以我國的貨幣當局一般就是指中國人民銀行。

從這個角度分析，貨幣當局是一個功能概念，而不是一個機構概念，大多情況下是指中央銀行，而且包括執行中央銀行職能的其他政府機構。

國際貨幣基金（IMF）公佈的《貨幣與金融統計手冊》對“貨幣當局”的解釋是：“在有些國家中央銀行的部分職能由中央政府（財政部）代為履行，如貨幣發行，持有國際儲備以及與IMF進行的交易。這些交易包括份額認繳、持有的特別提款權和特別提款權的分配，在這種情況下，應當編制貨幣當局賬戶，將涉及中央政府履行的中央銀行職能數據和中央銀行概覽的數據一同納入貨幣當局賬戶。”

因此，貨幣當局和中央銀行是兩個相互聯繫但又不完全相同的概念。這取決於各國中央銀行成立的歷史背景及所承擔的職能是否由一家中央銀行全部履行。例如，貨幣發行、貨幣政策的制定與執行、銀行監管、干預本幣匯率、管理國際儲備等職能不完全單獨由中央銀行負責時，僅僅用“中央銀行”一詞就不足以概括其功能，此時用“貨幣當局”較妥當。如果以上職能全部由中央銀行履行，中央銀行就是該國的貨幣當局，我國便是如此。

資料來源：汪洋.中央銀行的邏輯［M］.北京：機械工業出版社，2015：61.