e5 Mishkin 貨幣金融學 v2
16.6 聯邦儲備體系的獨立性
本書之後3章在介紹聯邦儲備體系如何實施貨幣政策時，我們將要探尋美聯儲採取某一政策行動而非其他政策行動的原因。為了理解美聯儲的行動，我們必須瞭解那些促使其採取行動的因素。對於來自總統和國會的壓力，美聯儲有多大的自由度？其行動是否為經濟、官僚或政治等因素所左右？美聯儲真的能獨立於外部的壓力嗎？
斯坦利·費舍爾曾是麻省理工大學教授，目前擔任以色列銀行行長，他把中央銀行的獨立性分為兩種不同類型：工具獨立性（instrument independence），即中央銀行自主使用貨幣政策工具的能力；目標獨立性（goal independence），即中央銀行設定貨幣政策目標的能力。這兩種獨立性聯邦儲備體系均擁有，看起來非常自由，遠離了那些影響其他政府機構的政治壓力。這不僅表現在理事會成員的任期長達14年（而且不能被撤職），還表現在法律規定委員不得連任，這就消除了理事們討好總統和國會的動機。
聯邦儲備體系獨立於國會更為重要的原因或許是，它可以從其持有的證券資產中，或從其對銀行的貸款中，獲得可觀的、獨立的收入來源。例如，近年來，美聯儲每年扣除費用後的淨收益都超過400億美元——這絕對是一筆驚人的收入。因為美聯儲要將這筆收入的大部分上交財政部，所以它並沒有從其業務活動中牟利的可能，但是這筆收入使得聯邦儲備體系相比其他政府機構而言處於更為優越的地位，不必受制於通常由國會控制的撥款程序。實際上，聯邦政府審計機構——審計總署不能對聯邦儲備體系的貨幣政策或外匯市場方面的職能進行審計。因為控制了錢袋子就相當於是完全控制，所以相比於其他任何因素而言，美聯儲的這個特徵更有助於其保持獨立性。
走進美聯儲 伯南克與格林斯潘的風格有什麼不同
每位聯邦儲備理事會主席均有不同的風格，這會影響到美聯儲政策決定的過程。關於美聯儲現任主席本·伯南克與前任主席，從1987年到2006年間共擔任19年聯儲主席的格林斯潘之間有多大不同，一直存在很多的討論。
格林斯潘對於美聯儲的控制超過了此前任何一位美聯儲主席，他的背景同在普林斯頓大學度過大部分職業生涯的伯南克大為不同。格林斯潘是艾恩·蘭德的信徒，大力提倡自由資本主義，而且成立了一家名為Townsend-Greenspan的非常成功的經濟諮詢公司。格林斯潘從來就不是一個理論經濟學家，但卻因浸泡在數據中而聞名遐邇。從字面上講確實是這樣的，因為大家都知道他每天早晨躺在浴缸裡時都是在看數據，並且從這些相當隱晦的數據中做出對未來經濟的預測。因此，格林斯潘在做出政策決定時並不完全依賴於聯邦儲備理事會工作人員所做的預測。一個典型的例子發生在1997年，當時聯邦儲備理事會工作人員預測通貨膨脹率將出現急升，需要實施緊縮的貨幣政策，然而格林斯潘卻認為通貨膨脹不會上升，並說服公開市場委員會沒有實施緊縮的貨幣政策。事實證明格林斯潘是對的，他也因此被媒體授予“大師”稱號。
伯南克在2002年赴華盛頓擔任聯邦儲備理事會理事，2005年任經濟顧問委員會主席，在2006年又回到美聯儲擔任主席之前，其整個職業生涯都是在校園度過的，首先是在斯坦福大學商學院，而後在普林斯頓大學經濟系，也就是從這裡他成為了聯邦儲備理事會主席。由於伯南克並不擅長於經濟預測，因此聯邦儲備理事會工作人員所做的預測在聯邦公開市場委員會決策過程中發揮了更大的作用。與格林斯潘相比，伯南克作為頂尖經濟學家的背景意味著他在做決策時更專注於分析，其結果就是在指導政策討論時更多使用模型模擬的方法。
新主席還改變了政策討論的形式。格林斯潘過去全面控制著聯邦公開市場委員會的討論。在格林斯潘時代，討論是非常正式的，只有名字出現在聯邦公開市場委員會祕書手中的名單上的與會者才能發言。而在伯南克時代，交換意見這種形式就更常見了。伯南克鼓勵所謂的舉手發言的形式，當一位與會者要提問或就另一位與會者剛剛談到的內容發表觀點時，他就舉手，在主席伯南克認可後即可發言。
聯邦公開市場委員會討論的秩序，也發生了非常微妙但極其重要的改變。格林斯潘時期，在其他與會者闡述了自己對國民經濟發展的觀點後，格林斯潘會就經濟狀況發表個人看法，然後會就應採取什麼樣的貨幣政策的問題提出建議。這就要求其他與會者在下一輪關於貨幣政策的討論中，只能選擇同意或反對主席的建議。相比之下，伯南克在其他聯邦公開市場委員會會議與會者闡述了其對經濟的看法後，往往不立即對貨幣政策提出建議，而是總結其他與會者的看法，做出自己的評論，在聽完所有人對貨幣政策的觀點後才提出自己對貨幣政策的建議。格林斯潘領導下的議事程序，意味著主席在有關政策決定方面起了巨大的作用，而在伯南克領導下的程序則更加民主，使得其他與會者對主席意見的影響更大。
另一個巨大的不同是在透明度方面。格林斯潘因其晦澀含混的發言著稱，甚至在國會聽證會上也打趣說：“我想我應該提醒你，如果我表達得特別清楚明確，你可能會誤解我剛剛說過的話。”伯南克則因清晰的表達而著稱。格林斯潘在透明度方面最終有所進步，不情願地採用了更加透明的政策溝通方式。伯南克則始終是政策透明的堅定支持者，他提倡美聯儲公佈其通脹目標（見第19章），並在2006年發起倡議研究美聯儲的溝通方式，這使得2007年11月以來聯邦儲備體系的透明度大大上升了。
關於格林斯潘的個人資料信息，參閱他的自傳The Age of Turbulence：Adventures in a New World（New York：Penguin Press，2007）.
然而美聯儲仍會受到國會的影響，因為規範聯邦儲備體系結構的法律是由國會頒佈的，並且隨時可以調整。如果國會議員對於聯邦儲備體系推行的貨幣政策不滿，通常會威脅要控制美聯儲的財務來源，迫使它像其他政府機構一樣遞交預算申請。近來的一個例子就是，參議員多瑞恩和裡德於1996年呼籲國會應對美聯儲的非貨幣活動享有預算管理的權力。這是一個強有力的制約因素，它能夠保證聯邦儲備體系的做法不致偏離國會意願太遠。
國會還通過立法要求聯邦儲備體系對自己的行動承擔更多的責任。根據1978年《漢弗萊·霍金斯法案》，聯邦儲備體系每半年須向國會提交一次貨幣政策報告，同時國會召開聯邦儲備理事會主席的聽證會，以解釋貨幣政策的實施是否與《聯邦儲備法》所規定的目標相一致。
總統也可以影響聯邦儲備體系。因為國會的立法可以直接影響美聯儲或影響其實施貨幣政策的能力，總統可以通過影響國會進而對美聯儲產生影響。其次，雖然表面上看，一位總統在其每屆總統任期內只能任命一名或兩名聯邦儲備理事會理事，但實際上總統任命的理事常常遠多於此。原因之一是大多數理事並不會幹滿全部14年任期（理事的薪金大大低於他們在私人部門所能得到的報酬，甚至低於在大學任教所得到的報酬，這就給他們重返學術界或在任期屆滿之前去私人部門工作提供了激勵）。此外，總統每4年可以任命一位新的聯邦儲備理事會主席，而原主席如果沒有得到再次任命，他將辭去在聯邦儲備理事會的職務，所以總統還可以另外任命一位新的聯邦儲備理事會成員。
然而，總統通過任命聯邦儲備理事會理事而享有的對美聯儲的控制權是有限的。因為聯邦儲備理事會主席的任期並不必然與總統的任期相一致，總統可能不得不和前任總統任命的聯邦儲備理事會主席共事。例如，格林斯潘是在1987年由羅納德·里根總統任命為聯邦儲備理事會主席的，並在另一名共和黨總統老布什當政時於1992年獲得連任。而當民主黨總統比爾·克林頓1993年就職時，格林斯潘還有幾年才任期屆滿。在格林斯潘任期屆滿時，儘管格林斯潘是共和黨人，但克林頓總統迫於強大的壓力不得不在1996年和2000年兩次任命格林斯潘為聯邦儲備理事會主席。[1]共和黨總統小布什在2004年再次任命格林斯潘為聯邦儲備理事會主席。
可以看出，聯邦儲備體系作為政府機構享有非同尋常的獨立性。然而，即便如此，美聯儲也無法完全擺脫政治壓力。事實上，要理解聯邦儲備體系的行為，我們必須認識到，公眾對美聯儲行動的支持發揮著非常重要的作用。[2]
[1]類似地，威廉·曼徹斯內·馬丁，1951～1970年任聯儲理事會主席，由杜魯門總統（民主黨）首次任命，後依次被艾森豪威爾總統（共和黨）、肯尼迪總統（民主黨）、約翰遜總統（民主黨）和尼克松總統（共和黨）任命連任。此外，保羅·沃克爾，1979～1987年任聯儲理事會主席，首先被卡特總統任命（民主黨），接著又被裡根總統再次任命（共和黨）。
[2]有關美聯儲與社會公眾和政治家相互影響的深入分析參見Bob Woodward,Maestro：Greenspan’s Fed and the American Boom（New York：Simon and Schuster，2000）.