e5 Mishkin 貨幣金融學 v2

13.8　政府金融中介機構

政府涉足金融中介活動的方式有兩種，一種是建立聯邦信貸機構，直接從事金融中介業務；另一種是向私人貸款提供政府擔保。

聯邦信貸機構

政府為促進居民住宅市場的發展，建立了一些政府機構來直接或間接為抵押市場提供資金。這些機構有：政府國民抵押協會，房利美和房地美。它們利用銷售債券所得購買抵押貸款。除了政府國民抵押貸款協會是聯邦機構，屬於美國政府的一部分外，其他兩個機構都是政府資助企業（government-sponsored enterprises），功能類似與政府有著密切聯繫的私人企業。另外一種政府資助企業是聯邦住房貸款銀行，它們通過銷售債券和將收益貸給金融機構以獲取抵押貸款的方式間接為抵押市場提供資金。儘管美國政府不像對待國債那樣，明確地為政府資助企業債券擔保，但實際上，聯邦政府不可能允許這些機構的債務發生違約。

農業是政府金融中介發揮重要作用的另一個領域。農村信用體系（由合作銀行、農村信用銀行和各種農村信用協會組成）發行證券，並用籌集的資金向農場主發放貸款。

不幸的是，政府對政府資助企業債務的隱性擔保導致了道德風險問題，同樣的問題曾導致我們在第11章介紹的20世紀80年代和90年代初的儲蓄貸款協會和銀行危機。事實上，由於政府為政府資助企業債務提供擔保，導致市場紀律對政府資助企業在承擔額外風險方面的限制十分脆弱。因此這些機構就有動力去承擔額外的風險，讓納稅者為其承擔責任，而這也正是它們所做的。例如，由於農場破產不斷增加，聯邦政府於1987年對農村信用體系進行緊急援助。這些機構可以借入限額為40億美元的資金，償還期在15年以上，並且獲得10億美元的援助。然而，與最近發生的聯邦政府向房利美和房地美2000億美元的緊急援助相比，所有這一切都相形見絀。（見參考資料專欄“次貸危機和給予房利美與房地美的緊急援助”。）

參考資料　次貸危機和給予房利美與房地美的緊急救助

由於這些機構鼓勵了過高風險的存在，房利美和房地美特殊的結構（由政府擔保的私人公司）遲早會出現問題。就像許多經濟學家一樣，這本教科書的舊版，也準確預測出將要發生的事情：政府對這兩家公司的緊急援助，會給美國的納稅人帶來巨大的潛在損失。

正如我們在第11章所看到的，當政府為金融機構提供一張安全網時，需要政府適當的管理和監督，以確保這些機構不會承擔過多的風險。作為1992年立法的結果，房利美和房地美被委託給聯邦住屋企業督察局（OFHEO）管理和監督，但這個監管者缺乏權威，僅有有限的能力去管束它們。這個結果並不令人驚訝：政府資助企業有很強的激勵機制去抵抗有效管理和監管，因為這將減少它們的利潤。這恰恰就是它們正在做的：房利美和房地美是國會遊說團體中的傳奇，它們也沒有就此道歉。1999年，房利美當時的首席執行官富蘭克林·雷恩斯說：“我們管理政治風險的強度和管理信貸以及利率風險的強度一樣。”[1]在1998～2008年間，房利美和房地美在遊說方面合起來花費了1.7億美元，2000～2008年，它們及其僱員向競選活動捐獻了超過1400萬美元。

它們的遊說獲得了回報：它們的監管者——聯邦住屋企業督察局，試圖增加監管力度，但在克林頓和布什政府執政期間，卻沒有什麼表現，引人注目的是，即使兩家公司在2003年和2004年會計醜聞（它們通過造假賬來理順收入）被曝光後，情況依然如此。（只是在2008年7月，房利美和房地美陷入嚴重困境的消息洩露出去，才通過立法，以建立一個更加嚴格的監管，聯邦住房金融機構取代了聯邦住屋企業督察局。）

較弱的監管以及較強的動力去承擔風險，促使房利美和房地美瘋狂地成長，到2008年，已購買或擔保了超過5萬億美元的抵押貸款或抵押貸款支持證券。或許是會計醜聞促使它們承擔更多的風險。1992年的立法，給予房利美和房地美一個任務，支持經濟適用房。還有什麼比購買次級抵押貸款和次優級抵押貸款或抵押貸款支持證券（在第9章介紹過）更好的方法去完成這項任務呢？會計醜聞使這個動力變得更強，因為它們削弱了對房利美和房地美的支持，使它們有更強的動力去迎合國會，並通過購買這些資產來支持經濟適用房。當次貸危機大規模襲來時，它們賬面上有超過1萬億美元的次級抵押貸款和次優級抵押貸款。不僅如此，它們的資本充足率也很低，的確，它們的資本比率比其他金融機構（如商業銀行）低很多。

到2008年，隨著許多次級抵押貸款發生違約，房利美和房地美賬面上出現巨大的損失。它們的資本緩衝很少，意味著它們幾乎沒有儲備來承擔這些損失，並且投資者也開始撤出資金。由於房利美和房地美在抵押貸款市場上的主導地位，美國政府不能承受它們的破產，因為這會對提供抵押貸款帶來災難性的影響，並可能對住房市場帶來進一步毀滅性的影響。隨著破產的逼近，財政部介入其中，承諾如果需要，將用納稅者的錢向公司提供最多2000億美元的援助。這些援助並不是免費的。聯邦政府將它們接管，對它們進行有效的管理，要求它們的首席執行官辭職，使其監管者聯邦住房金融機構監督公司的日常運營。此外，政府獲得約10億美元的高級優先股，如果公司恢復，還有權購買公司80%的普通股。緊急援助之後，兩家公司的股票價格低於它們一年前股票價格的2%。

目前還不清楚，政府對房利美和房地美的緊急援助會花費美國納稅者多少錢。這兩家公司最終的命運尚不清楚。房利美和房地美的故事說明政府設立政府擔保的私人公司是多麼危險，這些機構都面臨著典型的利益衝突問題，因為它們要為兩個僱主服務：作為上市公司，它們要以股東利益最大化為目標，但作為政府機構，它們有義務為公眾的利益服務。結果是，無論是公眾還是股東，它們都沒服務好。

[1]Terry Glenn,head of the mutual fund industry’s Investment Company Institute,quoted in the Wall Street Journal,September 4，2003，p.C1.