e3 Kenneth Laudon 管理信息系統 v11

案例分析　美國人口普查局現場數據收集項目：不要指望它

美國人口普查局每10年調查一次美國人口情況，亦稱為十年人口普查。人口普查是美國人口普查局的責任，用於確定國會席位分配、聯邦補助、重劃各州內立法區界限。人口普查管理恰當可以節約數十億美元、提升公共服務、加強對政府的信心和信任。然而，在聯邦政府會計總署和其他來源的報告中指出，對2010年的人口普查工作，多年來一直管理不善，人口普查處於高風險。為了把手持電子設備集成進人口普查數據收集過程，人口普查局對現場數據自動化收集程序 （Field Data Collection Automation，FDCA）進行了笨拙的修補。

人口普查工作通常有以下幾個步驟。首先，人口普查局鑑別並收集國內已知定居區地址，這也稱為地址徹查。然後寄送調查問卷到這些地方。人口普查局工作人員追溯那些沒有反饋調查問卷的人。然後人口普查局試圖確定在非傳統定居區居住的人。隨後，人口普查局利用問卷調查和個人面談的結果，彙總人口普查數據。這些數據被製成表格面向公眾發佈。大部分人口普查數據以往是收集、記錄在紙上的，這種方式使得收集人口普查信息非常耗時而且難於管理。

利用FDCA程序協助完成人口普查流程的第一步：收集應答者信息。人口普查參與者使用手持設備後，工作就像簽收包裹一樣方便，程序的目的就是使用該設備。這樣做可以節約成本、提升數據質量並提高收集效率。2006年，人口普查局與Harris公司簽署了價值數十億元的合同來實施這種移動設備。Harris為世界範圍內的政府和商業顧客開發通信產品，其中包括無線傳輸設備。到2008年為止，這種手持設備速度太慢且上報的數據過於不一致，無法在2010年人口普查工作中可靠地應用。

和私人部門相比，政府部門缺少執行監管是很普遍的現象，因為私人部門有更多監管的激勵。出於同樣原因，類似FDCA這樣的聯邦政府項目由於缺少責任制度而蒙受損失。在這類項目中，聯邦政府不聘用經過認證的項目經理和高質量的執行者。對FDCA項目，也是這樣。由於這個原因，對項目產生影響的問題常常沒有得到及時更正，即使發現問題還是得不到更正。

溝通不暢和測試方法不恰當，致使FDCA項目受害。例如，項目團隊沒有詳細說明測量手持設備性能的測試步驟。也沒有向Harris公司準確描述人口普查工作的技術需求。考慮到選擇的移動技術不成熟和Harris對這種規模和範圍的項目缺乏經驗，提供準確的系統需求信息和進度信息對於人口普查局是非常重要的，但它沒有這麼做。實施移動技術是非常複雜的，需要有效地管理和精細地計劃。該系統需要組織和協調多種部件、運營商、設備和應用。

人口普查局主管斯蒂芬·莫多克（Steven Murdock）證實，在2008年4月國會以前，人口普查局未能有效地將人口普查工作的複雜性，或者項目的IT需求提供給Harris。最初的合同中要求提供600臺移動手持系統，但後來人口普查局又增加了418臺。不斷增加更多的需求為產品設計帶來了不必要的困難。為了不斷地更新項目進度，人口普查局也沒有努力推動Harris。一開始Harris也沒有向人口普查局提供準確的初步預算。

FCDA項目的努力不會對2010人口普查的按期完成產生影響。人口普查會按期進行，但是效率會遠遠降低，成本大幅提高，5年內大約額外花費了20億美元資金。人口普查局將會充分利用擁有的移動設備同時繼續依靠紙質文件。在最初的地址徹查階段會利用這種移動手持設備，但第二階段在調查未反饋的人群時不會使用該設備。人口普查局也因此被迫放棄多種新舉措，而這些舉措可以確保準確地覆蓋傳統方法遺漏的地方。初步估計推出移動設備和提供輔助系統的成本為30億美元，項目成本總額為115億美元。2010年人口普查總成本將達到145億美元，大幅超出最初預算。人口普查局的疏忽致使人口普查現代化進程至少拖後了10年。為了確保2010年手持設備成功運營，定於2008年、2009年對大部分FDCA項目進行“彩排”，但是這些阻礙使得演練的覆蓋面遠不如最初預期。

2006年3月，聯邦政府會計總署的報告指出，FDCA沒有為有效管理FDCA項目做好準備。這份報告中該機構列舉了項目的潛在破壞因素：缺少合適且共識的項目基準要求，缺少風險管理過程，缺乏有效的管理監督。手持設備的性能問題已經上報給了管理層，但是沒有確定為風險被提出來，這是項目風險管理不善最顯著的例子。2007年，聯邦政府會計總署報告指出，系統需求事後變更是計劃延誤和預算超支的主要原因。聯邦政府會計總署2008年度報告重申其過去的建議，並強調儘快實施對2010年人口普查工作的重要性。

風險管理活動是人口普查局在FDCA項目中最關鍵的失誤。在2007年的測試中，現場操作人員指出，移動設備在大部分部署區域處理地址信息速度較慢、向數據處理中心傳輸數據有可能失敗，以及其他相關的故障和缺陷時，人口普查局沒有把這些測試數據作為潛在風險記錄下來並做出相應處理。

人口普查局也沒有為測試手持設備的性能制定方案。FDCA合同中描述了一個“控制面板”應用——可以在網絡上方便的記錄並顯示手持設備的性能，通過連接互聯網任何計算機都可以訪問該設備。但是並沒有開發出來這項應用。沒有能力準確測量該設備的性能，FDCA就不可能證實該設備已為2010年的人口普查準備就緒。對合同一開始就向承包商提供的性能說明書大規模修改和在事後附加說明表明，該項目缺少評測手持設備性能的程序。報告中還指出，缺少分擔風險和人口普查局建議恰當解決辦法的程序。

儘管人口普查局認可報告中的大部分建議，但它常常認為承包商要為迄今為止一部分項目缺陷負責。例如，它聲稱Harris應對與手持設備相關的風險承擔責任，並且其最初的合同報價不準確。無論怎樣，人口普查局承認它們在FDCA項目中犯下了許多嚴重的管理失誤。

納稅人目前正忍受著FDCA的管理失誤。再等10年，直到2020年人口普查，人口普查局才會有機會改變美國人口普查的方式。

問題

1.FCDA項目對於美國人口普查局的重要性有多大？它如何影響決策制定和運營活動？

2.評估FDCA項目風險和關鍵風險因素。

3.對人口普查局在實施新無線數據收集系統時面臨的問題進行分類並描述。有哪些管理、組織和技術的因素導致了這些問題？

4.描述你控制該項目風險的步驟。

5.如果你負責管理該項任務，為了增加成功機會，你會做哪些與眾不同的工作？