e5 黄達 金融學 v3
第三節 銀行監管的國際合作
關於金融監管國際協調的全面講述將在本章第四節至第七節進行，本節先講對銀行的國際監管。
銀行監管的國際合作是客觀需要
20世紀80年代以來的金融國際化趨勢，使得跨國銀行和國際資本的規模及活動日益擴大，呈現縱橫交錯、無所不及的格局。隨後，金融風險的國際擴散威脅著各國的金融穩定。關於這個問題，前面有關的地方已從不同角度涉及，後面也還有較為集中的分析。
無論是跨國銀行的活動還是資本的國際流動，各國金融監管當局大多有一些監管措施。至於對國際金融舞臺，單單依靠各國管理當局的分別監管則難以加以規範。因而，客觀要求推動金融監管的國際合作。
在這方面，首先推動的是對跨國銀行的國際監管。早在1975年，由十國集團國家的中央銀行行長建立了巴塞爾銀行監管委員會。1987年12月，國際清算銀行召開中央銀行行長會議並通過“巴塞爾提議”。在“提議”基礎上，於1988年7月由巴塞爾銀行監管委員會通過《關於統一國際銀行的資本計算和資本標準的協議》，即有名的《巴塞爾協議》。1996年，巴塞爾委員會發布《資本協議關於市場風險的修正案》，又對市場風險需要的資本金作了明確規定。
下面，對《巴塞爾協議》以及後來巴塞爾銀行監管委員會所通過的一系列重要文件作簡要介紹。
《巴塞爾協議》
《巴塞爾協議》的目的在於：（1）通過制定銀行的資本與其資產間的比例，定出計算方法和標準，以加強國際銀行體系的健康發展；（2）制定統一的標準，以消除國際金融市場上各國銀行之間的不平等競爭。
該協議的主要內容有：
第一，關於資本的組成。把銀行資本劃分為核心資本和附屬資本兩檔：第一檔核心資本包括股本和公開準備金，這部分至少佔全部資本的50%；第二檔附屬資本包括未公開的準備金、資產重估準備金、普通準備金等。
第二，關於風險加權的計算。協議定出對資產負債表上各種資產和各項表外科目的風險度量標準，並將資本與加權計算出來的風險掛鉤，以評估銀行資本所應具有的適當規模。
第三，關於標準比率的目標。協議要求銀行經過5年過渡期逐步建立和調整所需的資本基礎。到1992年底，銀行的資本對風險加權化資產的標準比率為8%，其中核心資本至少為4%。
巴塞爾委員會於1991年11月重新詳細定義了可計入銀行資本用以計算資本充足率的普通準備金等，以確保用於彌補未來不確定損失的準備金計入附屬資本，而將那些用於彌補已確認損失的準備金排除在外。
這個協議的影響廣泛而深遠，面世幾年來，不僅跨國銀行的資本金監管需視協議規定的標準進行，就是各國國內，其貨幣當局也要求銀行要遵循這一準則，甚至以立法的形式明確下來。自1988年以來，《巴塞爾協議》不僅在成員國的銀行獲得實施，而且在成員國之外也獲得逐步實施，逐漸發展為國際社會所認可的銀行監管標準。中國的商業銀行法規定，商業銀行的資本充足率不得低於8%。
進入20世紀90年代，特別是90年代中期以來，許多國家銀行體系的弱點逐漸暴露：銀行系統的鉅額壞賬、造成銀行損失的違規操作、倒閉乃至連鎖的破壞性反應等等，嚴重威脅到各國和全世界的金融穩定。嚴格銀行監管，強化各國金融體系，成為國際上高度關注的焦點。也正是在這一背景下，導致《有效銀行監管的核心原則》的誕生。
《有效銀行監管的核心原則》
1997年9月，巴塞爾銀行監管委員會正式通過了《有效銀行監管的核心原則》（以下簡稱《核心原則》），為規範銀行監管提出國際統一的準則。2006年10月，巴塞爾委員會對《核心原則》進行了修訂並重新發布，修訂後的《核心原則》包括25項原則，歸為7個方面：（1）目標、獨立性、權力、透明度和合作；（2）許可的業務範圍；（3）審慎監管規章制度；（4）持續監管的各種方法；（5）會計處理與信息披露；（6）監管當局的糾正及整改權力；（7）並表及跨境監管。
核心原則的主要內容，概括而言有：
——必須具備適當的銀行監管法律、法規；監管機構要有明確的責任、目標和自主權等。
——必須明確界定金融機構的業務範圍，嚴格銀行審批程序；對銀行股權轉讓、重大收購及投資等，監管者有權審查、拒絕及訂立相關標準。
——重申《巴塞爾協議》關於資本充足率的規定；強調監管者應建立起對銀行各種風險進行獨立評估、監測、管理等一系列政策和程序，並要求銀行必須建立起風險防範及全面風險管理體系和程序，以及要求銀行規範內部控制等。
——必須建立和完善持續監控手段，監管者有權在銀行未能滿足審慎要求或存款人安全受到威脅時採取及時的糾正措施，直至撤銷銀行執照。
——對跨國銀行業的監管，母國監管當局與東道國監管當局必須建立聯繫，交換信息，密切配合；東道國監管者應確保外國銀行按其國內機構所同樣遵循的高標準從事當地業務。
巴塞爾委員會認為，達到《核心原則》的各項要求將是改善一國及國際金融穩定的一個重要步驟。但各國實現這一目標的時間會不盡相同。另外，《核心原則》只是最低要求，各國需要針對其金融體系的具體情況與風險加以強化或補充。
《新巴塞爾資本協議》
1999年6月，巴塞爾委員會首次公佈了關於修改資本充足率框架的徵求意見稿。隨後，巴塞爾委員會就徵求意見稿在十國集團中廣泛徵求意見，同時也轉發給世界各國的監管當局。此後，巴塞爾委員會又分別於2001年1月和2003年4月發佈了徵求意見的第二稿和第三稿。經深入研究和廣泛協調，最終定稿，並於2004年6月正式發佈了《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》，又稱《新巴塞爾資本協議》。《新巴塞爾資本協議》於2006年底實施，其中高級法部分於2007年實施，同時允許各國確定一段時間的過渡期或雙軌並行期。
1.《新巴塞爾資本協議》出臺的背景
20世紀80年代拉美的債務危機對西方銀行產生了巨大沖擊，促使銀行監管理念發生了重大變化，傳統的以資產大小為實力象徵的觀念受到挑戰，取而代之的是“資本是上帝”的新理念。《巴塞爾協議》正是在這一背景下應運而生的。《巴塞爾協議》的制定和逐步推廣，為進行有效的銀行監管提供了依據，對防範與化解銀行業的風險，維護銀行體系的穩定發揮了積極作用。然而，銀行業發展和創新的步伐卻從未停止，特別是90年代以來，國際銀行業的運行環境和監管環境發生了很大變化，主要表現在以下三個方面：
（1）《巴塞爾協議》中風險權重的確定方法遇到了新的挑戰。這表現為信用風險（credit risk）依然存在的情況下，市場風險（market risk）和操作風險（operational risk）等對銀行業的破壞力日趨顯現。在銀行資本與風險資產比率基本正常的情況下，以金融衍生商品交易為主的市場風險頻頻發生，誘發了國際銀行業中多起重大銀行倒閉和鉅額虧損事件。而《巴塞爾協議》主要考慮的是信用風險，對市場風險和操作風險的考慮不足。
（2）危機的警示。亞洲金融危機的爆發和危機蔓延所引發的金融動盪，使得金融監管當局和國際銀行業迫切感到重新修訂現行的國際金融監管標準已刻不容緩。一方面，要儘快改進以往對資本金充足的要求，以便能更好地反映銀行的基礎風險；另一方面，需要加強金融監管的國際合作，以維護國際金融體系的穩定。
（3）技術可行性。近幾年，學術界以及銀行業自身都在銀行業風險的衡量和定價方面做了大量細緻的探索性工作，建立了一些較為科學而可行的數學模型。如J.P.摩根於1994年推出了以VAR為基礎的市場風險計量模型Riskmetrics，並於1997年又推出了信用風險的計量模型Creditmetrics，瑞士信貸銀行隨後也推出了另一類型的信用風險管理模型Creditrics+，在業界引起了巨大反響。另外，還有一些信用風險管理模型。這些現代風險量化模型的出現，不僅在業界引起了巨大反響，還受到了監管當局的高度重視。而這些研究成果，也在技術上為巴塞爾委員會重新制定新資本框架提供了可能性。
面對國際銀行業發生的深刻變化，《巴塞爾協議》的侷限性逐漸暴露出來：其一，對銀行業風險的理解顯得片面。雖然巴塞爾委員會在1996年修訂時加入了有關市場風險的條款，但突出強調的還是信用風險，對於市場風險的規定過於籠統，缺乏可操作性。而對另外一些非信用風險，甚至沒有提及。其二，銀行的資本套利行為，是引發資產質量下降的重要原因，但根據《巴塞爾協議》制定的資本充足比率計算方法，卻不能很好顯示。這使得有必要對資本套利交易規定相應的風險權重。其三，將是否為經濟合作組織（OECD）成員國作為劃分國家信用級別的依據，既不合理，也不具科學性。其四，它忽視了商業銀行內部管理的重要性。
新協議草案較1988年的《巴塞爾協議》複雜得多，但也較為全面。它把對資本充足率的評估和銀行面臨的風險進一步地緊密結合在一起，使其能夠更好地反映銀行的真實風險狀況。新協議不僅強調資本充足率標準的重要性，還通過互為補充的“三大支柱”，以期有效地提高金融體系的安全和穩定。
2.新資本協議的三大支柱
新資本協議包括互為補充的三大支柱，即最低資本要求、監管當局的監管和市場紀律，並試圖通過三大支柱的建設來強化商業銀行的風險管理。
（1）第一大支柱——最低資本要求（minimum capital requirements）。
最低資本充足率要求仍然是新資本協議的重點。該部分涉及與信用風險、市場風險以及操作風險有關的最低總資本要求的計算問題。最低資本要求由三個基本要素構成：受規章限制的資本的定義、風險加權資產以及資本對風險加權資產的最小比率。其中，有關資本的定義和8%的最低資本比率，沒有發生變化。但對風險加權資產的計算問題，新協議在原來只考慮信用風險的基礎上，進一步考慮了市場風險和操作風險。總的風險加權資產等於由信用風險計算出來的風險加權資產，再加上根據市場風險和操作風險計算出來的風險加權資產。
對於信用風險，巴塞爾委員會允許銀行在計算信用風險的資本要求時，在下述兩種方法中任選一種。第一種是將現有方法進行適當修改，並將其作為大多數銀行計算信用風險資本要求的標準方法。第二種是內部評級方法，主要適用於那些業務複雜程度較高的銀行，但銀行採用其內部評級系統的前提，是必須徵得銀行監管當局的明確同意。內部評級法又分為初級和高級內部評級法。
對於市場風險，該協議特別規定了明確的資本標準；並突出強調了利率風險，認為那些利率風險大大高於平均水平的銀行，應考慮到利率風險難以量化的特徵，需相應提高其資本數量。對於操作風險，《新巴塞爾資本協議》規定了基本指標法、標準法和高級計量法三種可選方法。對其他風險，如流動性風險、法律風險、聲譽風險以及信用風險中的大額風險暴露等內容，不要求計提監管資本，而將其有關監管要求納入《新巴塞爾資本協議》的第二支柱中。
（2）第二大支柱——監管當局的監管（subervisory review process）。
監管當局的監管，是為了確保各銀行建立起合理有效的內部評估程序，用於判斷其面臨的風險狀況，並以此為基礎對其資本是否充足做出評估。監管當局要對銀行的風險管理和化解狀況、不同風險間相互關係的處理情況、所處市場的性質、收益的有效性和可靠性等因素進行監督檢查，以全面判斷該銀行的資本是否充足。在實施監管的過程中，應當遵循如下四項原則：其一，銀行應當具備與其風險相適應的評估總量資本的一整套程序，以及維持資本水平的戰略。其二，監管當局應當檢查和評價銀行內部資本充足率的評估情況及其戰略，以及銀行監測和確保滿足監管資本比率的能力；若對最終結果不滿意，監管當局應採取適當的監管措施。其三，監管當局應希望銀行的資本高於最低資本監管標準比率，並應有能力要求銀行持有高於最低標準的資本。其四，監管當局應爭取及早干預，從而避免銀行的資本低於抵禦風險所需的最低水平；如果得不到保護或恢復則需迅速採取補救措施。
（3）第三大支柱——市場紀律（market discipline）。
市場紀律的核心是信息披露。市場約束的有效性，直接取決於信息披露制度的健全程度。只有建立健全的銀行業信息披露制度，各市場參與者才可能估計銀行的風險管理狀況和清償能力。新協議指出，市場紀律具有強化資本監管、提高金融體系安全性和穩定性的潛在作用，並在應用範圍、資本構成、風險披露的評估和管理過程以及資本充足率四個方面提出了定性和定量的信息披露要求。為了提高市場紀律的有效性，巴塞爾委員會致力於推出標準統一的信息披露框架。對於一般銀行，要求每半年進行一次信息披露；而對那些在金融市場上活躍的大型銀行，要求它們每季度進行一次信息披露；對於市場風險，在每次重大事件發生之後都要進行相關的信息披露。
《巴塞爾協議Ⅲ》
鑑於2007年以來國際金融危機所暴露的全球金融體系和金融監管過程的重大制度性缺陷，2010年12月16日，巴塞爾委員會正式發佈了《第三版巴塞爾協議：更具穩健性的銀行和銀行體系的全球監管框架》，簡稱《巴塞爾協議Ⅲ》（Basel Ⅲ），標誌著國際金融監管改革進入一個新階段。以《巴塞爾協議Ⅲ》為核心的國際銀行監管改革既延續了1988年以來《巴塞爾協議》以風險為本的監管理念，又超越了傳統的資本監管框架，從更為寬廣的視角理解銀行風險，在監管制度層面確立了微觀審慎與宏觀審慎相結合的監管模式。
相較於以往的《巴塞爾協議》，《巴塞爾協議Ⅲ》調整了關注點：（1）從單家銀行的資產方擴展到資產負債表的所有要素，特別是對商業銀行資產負債表雙方的期限匹配提出了明確要求。（2）從單家銀行的穩健性擴展到整個金融體系的穩定性，從金融體系風險內生性的角度對系統性風險較大的業務以及機構提出了更高的資本和流動性要求。（3）從金融體系的穩健性擴展到金融體系與實體經濟之間的內在關聯，將逆週期因素引入資本和流動性監管框架，以維護銀行體系長期穩定的信貸供給能力，支持實體經濟平穩增長。
著眼於進一步提高商業銀行應對衝擊的能力和緩解資本監管的順週期性質，《巴塞爾協議Ⅲ》對此前《巴塞爾協議》的缺陷進行了全面修訂：（1）更加強調資本吸收損失的能力，大幅提高了對高質量的核心一級資本的最低要求；同時要求銀行在達到最低核心資本4.5%的基礎上，需進一步分別滿足2.5%的儲備資本和0~2.5%的逆週期資本要求。（2）引入槓桿率監管要求，採用簡單的表內外資產加總之和替代風險加權資產衡量資本充足程度，防範風險加權資產計算過程的模型風險。由於排除了槓桿率計算的人為判斷參數，也就在一定程度上規避了經濟繁榮與衰退對預期的影響，具有一定的逆週期調節作用。（3）構建宏觀審慎監管框架，加強對系統重要性金融機構的監管，防範“大而不倒”導致的道德風險和系統性風險。（4）引入新的流動性監管標準，更加關注壓力情形下的流動性管理，防範流動性危機。
考慮到銀行業通過合理的利潤留存和資本籌集，從而在不影響經濟復甦的情況下滿足更高的資本要求，《巴塞爾協議Ⅲ》規定了在2019年1月1日全面實施新標準的過渡期安排（具體內容參見表28—1）。如規定各成員國應於2013年1月1日開始實施新標準，此前各國應按照新標準制定相應的國內監管法規。除總資本繼續維持現行8%的要求從而無須過渡之外，2013年至2015年1月1日間，核心一級資本和一級資本最低要求須逐步提高。2013年1月1日起，核心一級資本的最低要求將從目前的2%上升至3.5%，一級資本最低要求由4%上升至4.5%。2014年1月1日起，銀行核心一級資本充足率和一級資本充足率分別達到4%和5.5%。2015年1月1日起，銀行應滿足4.5%的最低核心一級資本充足率和6%的最低一級資本充足率要求。
說明：陰影部分為過渡期——所有日期均為當年1月1日。
資料來源：巴塞爾銀行監管委員會：《巴塞爾協議Ⅲ》，附件4。
宏觀審慎框架
宏觀審慎（macro-prudential framework）概念1979年由國際清算銀行的前身“庫克委員會”首次提出。2010年發佈的《巴塞爾協議Ⅲ》包含了宏觀審慎要素，其核心是，要求銀行在經營狀況良好時積累緩衝以備不時之需，通常包括資本留存緩衝和逆週期資本緩衝。建立宏觀審慎框架將有助於降低銀行乃至整個金融體系的順週期性，進而增強金融體系應對系統性風險的能力。
資本留存緩衝的重要性主要體現為，在危機時期，經濟體最需要信貸，可不斷增加的損失和資本壓力恰好削弱了銀行體系的放貸能力。為減輕銀行業和更為廣泛的金融體系的上述順週期性，新的資本監管框架要求銀行在經濟繁榮時期提取高於最低要求水平的資本（2.5%的普通股），以便在銀行體系面臨金融困境時吸收損失。
引入逆週期資本緩衝則是基於這樣一種事實：如果私人部門的信貸增長與歷史經驗脫節，通常會給貸款人造成損失。與資本留存緩衝相類似，銀行被要求以0~2.5％的普通股建立逆週期資本緩衝，以便在總體信貸過度增長時期保護銀行部門。
全球系統重要性金融機構
所謂“全球系統重要性金融機構”（Global Systemically Important Financial Institutions，G-SIFIs）是指業務規模較大、業務複雜程度較高、一旦發生風險事件將給地區或全球金融體系帶來衝擊的金融機構。根據二十國集團戛納峰會通過的協議，這些具有系統重要性的金融機構將被要求額外增加資本金，金融穩定理事會（Financial Stability Board，FSB）將在每年11月對名單進行審查和更新。金融穩定理事會要求進入名單的系統重要性銀行須在2012年年底以前提交詳細計劃，說明如果這些銀行倒閉，將如何分解自身業務。
金融穩定理事會將“系統重要性金融機構”的額外核心一級資本率要求劃分為五個級別，分別為1%、1.5%、2%、2.5%和3.5%。“系統重要性金融機構”的重要性越高，則其面臨的額外核心一級資本率要求也就越高。從2016年起，具有系統重要性的銀行須用三年時間逐步達到核心資本要求，其附加資本相當於風險加權資產的比例最低為1%，最大銀行的比例可能達到2.5%；在2019年以前，需將其核心一級資本率提高至比其他銀行高出最多3.5個百分點的水平。不過，FSB並未明確指出這29家銀行具體的附加資本比例。
根據巴塞爾委員會制定的國際通用銀行風險控制標準《巴塞爾協議III》，到2013年全球金融機構的最低核心資本充足率將提高至7%。根據金融穩定理事會的規定，具有系統性影響的銀行從2019年起，核心資本充足率需提高至8%~9.5%。
中國版《巴塞爾協議Ⅲ》
為推動中國銀行業實施國際新監管標準，增強銀行體系穩健性和國內銀行的國際競爭力，2011年4月27日中國銀行業監督管理委員會制定發佈了《關於中國銀行業實施新監管標準的指導意見》，提出實施新監管標準的目標、原則和核心要求。
《關於中國銀行業實施新監管標準的指導意見》的要點有：
1.強化資本充足率監管
——改進資本充足率計算方法。第一，嚴格資本定義，提高監管資本的損失吸收能力。將監管資本從現行的兩級分類（一級資本和二級資本）修改為三級分類，即核心一級資本、其他一級資本和二級資本；嚴格執行對核心一級資本的扣除規定，提升資本工具吸收損失能力。第二，優化風險加權資產計算方法，擴大資本覆蓋的風險範圍。採用差異化的信用風險權重方法，推動銀行業金融機構提升信用風險管理能力；明確操作風險的資本要求；提高交易性業務、資產證券化業務、場外衍生品交易等複雜金融工具的風險權重。
——提高資本充足率監管要求。將現行的兩個最低資本充足率要求（一級資本和總資本佔風險資產的比例分別不低於4%和8%）調整為三個層次的資本充足率要求：一是明確三個最低資本充足率要求，即核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別不低於5%、6%和8%。二是引入逆週期資本監管框架，包括2.5%的留存超額資本和0~2.5%的逆週期超額資本。三是增加系統重要性銀行的附加資本要求1%。新標準實施後，正常條件下系統重要性銀行和非系統重要性銀行的資本充足率分別不低於11.5%和10.5%；若出現系統性的信貸過快增長，商業銀行需計提逆週期超額資本。
——建立槓桿率監管標準。引入槓桿率監管標準，即一級資本佔調整後表內外資產餘額的比例不低於4%，彌補資本充足率的不足，控制銀行業金融機構以及銀行體系的槓桿率積累。
2.改進流動性風險監管
——建立多維度的流動性風險監管標準和監測指標體系。建立流動性覆蓋率、淨穩定融資比例、流動性比例、存貸比及核心負債依存度、流動性缺口率、客戶存款集中度以及同業負債集中度等多個流動性風險監管和監測指標，其中流動性覆蓋率、淨穩定融資比例均不得低於100%。同時，推動銀行業金融機構建立多情景、多方法、多幣種和多時間跨度的流動性風險內部監控指標體系。
——引導銀行業金融機構加強流動性風險管理。進一步明確銀行業金融機構流動性風險管理的審慎監管要求，提高流動性風險管理的精細化程度和專業化水平，嚴格監督檢查措施，糾正不審慎行為，促使商業銀行合理匹配資產負債期限結構，增強銀行體系應對流動性壓力衝擊的能力。
3.強化貸款損失準備監管
——建立貸款撥備率和撥備覆蓋率監管標準。貸款撥備率（貸款損失準備佔貸款的比例）不低於2.5%，撥備覆蓋率（貸款損失準備佔不良貸款的比例）不低於150%，原則上按兩者孰高的方法確定銀行業金融機構貸款損失準備監管要求。
——建立動態調整貸款損失準備制度。監管部門將根據經濟發展的不同階段、銀行業金融機構貸款質量差異和盈利狀況的不同，對貸款損失準備監管要求進行動態化和差異化調整：經濟上行期適度提高貸款損失準備要求，經濟下行期則根據貸款核銷情況適度調低；根據單家銀行業金融機構的貸款質量和盈利能力，適度調整貸款損失準備要求。
2011年8月，中國銀行業監督管理委員會公佈《商業銀行資本管理辦法（徵求意見稿）》，進一步明確了相關監管指標的監管標準。2012年6月7日，正式發佈《商業銀行資本管理辦法（試行）》，定於2013年1月1日起實施，標誌著中國版《巴塞爾協議Ⅲ》正式落地。中國版《巴塞爾協議Ⅲ》充分借鑑國際金融危機的教訓和國際金融監管改革的成果，並認真汲取我國銀行業改革與監管的實踐經驗，既保持與國際標準的基本一致性（比如，除核心一級資本充足率高0.5個百分點外，其餘監管要求與《巴塞爾協議Ⅲ》基本一致），又充分考慮中國銀行業的特殊性（比如，對國內銀行已發行的不合格資本工具給予10年過渡期，並允許銀行將超額貸款損失準備計入銀行資本計算；下調小微企業貸款、個人貸款以及公共部門實體債權的風險權重，同時適度上調商業銀行同業債權的風險權重等），將國際標準同中國實際相結合，實現了國際準則的中國化。