e5 黄達 金融學 v3
第二節 金融監管體制
金融監管體制及其類型
金融監管體制，指的是金融監管的制度安排，它包括金融監管當局對金融機構和金融市場施加影響的機制以及監管體系的組織結構。由於各國曆史文化傳統、法律、政治體制、經濟發展水平等方面的差異，金融監管機構的設置頗不相同。
根據監管主體的多少，各國的金融監管體制大致可以劃分為單一監管體制和多頭監管體制。
1.單一監管體制
這是由一家金融監管機關對金融業實施高度集中監管的體制。目前，實行單一監管體制的發達市場經濟國家有：英國、澳大利亞、比利時、盧森堡、新西蘭、奧地利、意大利、瑞典、瑞士等國。此外，大多數發展中國家，如巴西、埃及、泰國、印度、菲律賓等國，也實行這一監管體制。
單一體制的監管機關通常是各國的中央銀行，也有另設獨立監管機關的。監管職責是歸中央銀行還是歸單設的獨立機構，並非確定不變。以英國為例，英國1979年的銀行法，正式賦予英格蘭銀行金融監管的職權。直到1997年以前，英格蘭銀行在承擔執行貨幣政策和維護金融市場穩定的職責的同時，還肩負著金融監管的責任。在1997年10月28日，英國成立了金融服務局（FSA），實施對銀行業、證券業和投資基金業等金融機構的監管，英格蘭銀行的監管職責結束。
2.多頭監管體制
多頭監管體制是根據從事金融業務的不同機構主體及其業務範圍的不同，由不同的監管機構分別實施監管的體制。而根據監管權限在中央和地方的不同劃分，又可將其區分為分權多頭式和集權多頭式兩種。
實行分權多頭式監管體制的國家一般為聯邦制國家。其主要特徵表現為：不僅不同的金融機構或金融業務由不同的監管機關來實施監管，而且聯邦和州（或省）都有權對相應的金融機構實施監管。美國和加拿大是實行這一監管體制的代表。
實行集權多頭式監管體制的國家，對不同金融機構或金融業務的監管，由不同的監管機關來實施，但監管權限集中於中央政府。一般來說，該體制以財政部、中央銀行或監管當局為監管主體，日本和法國等國採用這一監管體制。
美國的金融監管體制
美國的金融監管由多個部門承擔，屬於典型的多頭監管體制。而且對金融機構的監管實行雙軌制，即聯邦和各州都有權對金融機構的註冊進行審批並實施監管。在聯邦一級，主要有以下7個監管機構，職能有所交叉，又有各自的監管重點：
（1）聯邦儲備體系。其監管對象為所有的存款機構，負責審核所有作為儲備體系成員的銀行的賬簿，核查準備金是否滿足要求。
（2）貨幣監理署（the Office of Comptroller of the Currency）。其監管對象為在聯邦註冊的商業銀行，負責這些銀行的註冊登記並檢查其賬簿，對其持有資產的範圍作限制規定。
（3）聯邦存款保險公司（FDIC）。其監管對象為商業銀行、互助儲蓄銀行和儲蓄貸款協會，為投保銀行的存款戶10萬美元以下的存款提供保險，審核投保銀行賬簿並限制其持有資產的範圍。
（4）全國信用社管理局（NCUA）。其監管對象為在聯邦註冊的信用社，負責它們的註冊登記，檢查其賬簿，並對其持有資產的範圍作限制規定。
（5）儲貸機構監管局（OTS）。其管理對象為儲蓄貸款協會，主要職責是審核它們的賬簿並限制其持有資產的範圍。
（6）證券交易委員會（SEC）。其監管對象為有組織的交易所和金融市場，其職責是要求公開信息和限制“內幕”交易。
（7）商品期貨交易委員會（CFTC）。它負責對期貨市場的交易過程實行監管。
除了中央一級的金融監管機構外，還存在州一級的監管機構。如州銀行和保險委員會，負責本州註冊的銀行和保險公司的登記註冊、檢查其賬簿、對其持有資產的範圍和分支機構的設置做出限制規定。美國各州也設有證券監管的分支機構，負責監督本州的證券發行，並對本地的證券商實施監管。
日本的金融監管體制
集權多頭式監管體制可舉日本為代表。日本是一個高度中央集權的國家，國家對經濟的干預有著悠久的歷史，曾經對日本經濟的快速發展起到了至關重要的作用。在1998年6月22日日本金融監督廳組建以前，大藏省和日本銀行共同承擔著金融監管的職責。大藏省的銀行局和國際金融局是主要的監管機構，由其依據銀行法和其他行政法規行使檢查權。日本銀行是貨幣政策的執行者，並對在它那裡開設往來賬戶或者需要從日本銀行取得貸款的金融機構實施監管。在行政上，日本銀行接受大藏省的領導，但作為中央銀行，其在金融政策的決定和實施方面，又具有相對的獨立性。
日本金融監督廳的組建，標誌著以財政、金融分離為核心的日本金融體制改革的開始。這次改革將金融監管的職能從大藏省分離出來，交由金融監督廳負責，但金融制度的計劃和立案仍由大藏省所屬的金融企劃局負責。2000年7月1日，日本政府合併了金融監督廳和原大藏省的金融企劃局，成立金融廳，全面負責金融制度的計劃、立案和金融監管。但作為中央銀行的日本銀行，其職能並沒有實質改變，在金融監管的問題上，它將配合金融廳確保金融監管目標的實現。這就是說，日本的金融監管體制仍然屬於集權多頭式，儘管負責金融監管的具體部門實現了更迭。
對中央銀行監管地位的不同觀點
現實生活中，大多數中央銀行兼任實施貨幣政策和金融監管兩項職責。對於中央銀行在實施貨幣政策中的重要作用，幾乎很少有人提出疑問。但對於是否由中央銀行承擔金融監管的職責，卻存在不同的聲音。這一問題事實上包含兩個層次：（1）金融監管和貨幣政策的關係問題；（2）在認定這兩個職能高度相關的情況下，是否應將這兩種職能統一於中央銀行的問題。
對於金融監管和貨幣政策的關係，米爾頓·弗裡德曼和尤金·法馬的觀點具有代表性。
在1959年出版的《貨幣穩定論綱》中，弗裡德曼認為：適度穩定的金融體系是市場經濟有效運行的先決條件，政府應當承擔提供穩定的職能。他分析，履行支付結算和防止相關欺詐行為的特殊困難性，使得貨幣政策和對銀行業的監管高度相關。同時，由於貨幣具有的廣泛滲透性，使得銀行業對國民經濟的各個產業都會產生重大影響，要使貨幣政策達到預期的目標，必須與對銀行業的監管相配合。1986年，弗裡德曼在《政府在貨幣體系中有作用嗎？》一文中，再次強調了這樣的觀點。
尤金·法馬對這一問題持有完全不同的看法。他在1987年提出：貨幣政策的實施不需要金融監管的配合。他認為，控制通貨膨脹和監管銀行業無任何關係。存款雖然是保存和轉移財富的有效方式，但絕不是唯一的方式。因而，試圖通過金融監管來控制物價，作用相當有限。他還認為，通過金融監管來實施貨幣政策的結果，只能是迫使金融機構由要求繳納準備金的負債業務，轉向無須繳納準備金的負債業務。而且，信息技術和金融創新的發展，也為這一轉換提供了條件。他的這些觀點，是對貨幣政策和金融監管的相關性提出質疑。
如果說貨幣政策和金融監管完全無關或者相關度很低，就無須討論中央銀行的監管地位問題。那麼，在認定貨幣政策職能和金融監管職能具有較高相關度的前提下，是否就能肯定中央銀行必須實施金融監管職責？對這一問題也有不同觀點。
一種觀點認為，儘管實施貨幣政策的職能和金融監管責任有時會發生衝突，但只有中央銀行才能有效地協調這兩項職能，因而不僅要讓中央銀行負責金融監管，還應當通過立法擴展其監管權力。首先，貨幣政策的有效實施要通過金融機構，主要是銀行的傳導才能實現。為此，必須充分了解金融機構運行情況的信息。而由中央銀行承擔金融機構的監管職責，是及時、準確獲取這一信息的有效途徑。其次，在實施金融監管方面，中央銀行具有特殊的信息優勢。中央銀行是銀行的銀行，扮演著銀行業的票據清算、準備金存放、再貼現和最後貸款人的角色。這使得它能夠及時獲取金融監管所必需的信息。最後，中央銀行的人才和技術優勢，也使得它在進行專業性、技術性很強的金融監管方面，具有特殊的優勢。
不同的觀點則認為，貨幣政策職能和金融監管職能是兩種不同的職能，應當交由法律界限清晰的不同機構來執行。這是因為，由中央銀行負責金融監管是有害的。首先，中央銀行負責金融監管會導致金融機構和社會公眾的道德風險。在中央銀行負責金融監管的情況下，金融機構和社會公眾都會產生中央銀行保護金融業的預期。在這種預期下，金融機構可能會傾向於從事高風險、高收益的投資活動；社會公眾也會放鬆對金融機構的監督，失去甄選金融機構的動力。其次，中央銀行可能出現的監管失誤和兩難選擇，會損害貨幣政策的聲譽和嚴肅性。
金融業自律
對於一國金融體系的穩定，金融業自律的作用極為重要。
自律是指同一行業的從業者組織，基於共同利益，制定規則，自我約束，實現本行業內部的自我監管，以保護自身利益並促進本行業的發展。
一般來說，金融業自律的組織形式主要為金融行業公會。這是一種金融業自我管理、規範和約束的民間組織。它通過行業內部管理，避免參與主體之間的不正當競爭並促進彼此間的協作，與政府監管當局共同維護金融業的安全和穩定。金融行業公會作為金融業自律的組織形式，主要有如下四個方面的功能：
（1）協調功能。為了維護和增進行業的共同利益，妥善處理各會員單位的利益衝突，加強會員之間的聯繫，增進彼此間的友誼，避免惡性競爭的出現；促使會員單位能夠在國家規定的經營權限內開展業務，從而有利於整個監管目標的實現。
（2）服務功能。這包括建立會員間的服務網絡和廣泛的信息渠道，瞭解國內外金融業的發展態勢，對金融業的未來發展趨勢進行分析、研究和預測，在金融同行間交流經驗和教訓，推動金融創新的發展。同時，它還肩負著為會員單位培訓員工、加強金融業對外交流的職責。
（3）溝通功能。這主要表現為在金融機構和監管當局之間以及各金融機構之間架起溝通的橋樑，促進彼此之間的交流，以達到相互理解、信任和支持的目的。一方面，它作為會員單位的代表，向監管當局反映會員的要求和建議，保護會員單位的合法權益；另一方面，它還接受監管當局的委託，執行某些監管機構不宜執行或執行效果欠佳的管理職能。
（4）監督功能。它通過建立舉報監督系統，強化會員金融機構的自律和互律，並對違規會員做出相應的處罰，維護和提高金融業的整體利益和社會形象。
在許多國家和地區，金融行業公會的自律管理一直髮揮著重要的作用。隨著金融自由化的向前推進和金融創新的發展，各國都越來越重視發揮金融業自律管理的作用。
金融機構的內部控制
就整個金融監管體系來說，監管當局的監管是外部的全方位監管。金融行業公會的職能在於通過行業內部的自律和互律，實施行業內部的監管。但不論是政府的監管目標還是行業的監管目標，必須通過金融業微觀主體加強內部控制，主動防範和規避風險，實現審慎管理和穩健經營，才能得以實現。金融機構的內部控制在整個監管體系的設計中，具有基礎性地位。金融機構的內控機制建設，不僅對金融機構自身業務的健康發展，而且對整個金融體系的穩定，都有著重要的影響。
近年來，金融機構的內部控制受到普遍重視。在風險日益加大的背景之下，內控機制的作用顯得越來越突出。特別是巴林銀行、大和銀行、山一證券等大型金融機構的倒閉事件，更引起了整個金融業界對金融機構內控機制健全與否的警覺。這些事例清楚說明，如果內部控制不到位，僅僅某一個環節出現紕漏，完全有可能對整個金融機構造成致命的打擊。很多金融機構已經將風險管理技術應用於內部控制，並且將審慎、嚴密的內部控制機制的建設，與公司文化和組織體系等方面的建設緊密結合。
中國的金融監管體制
我國當前的金融監管體制，屬於集權多頭式。在2003年十屆全國人民代表大會第一次會議之前，是由中國人民銀行、中國證券監督管理委員會（以下簡稱中國證監會）、中國保險監督管理委員會（以下簡稱中國保監會）三方共同承擔著對我國金融業的監管職責。具體來說，中國人民銀行主要負責銀行、信託業的監管；中國證監會主要負責證券市場、證券業和投資基金的監管；中國保監會主要負責保險市場和保險業的監管。2003年4月28日，中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱中國銀監會）成立，承擔了原由中國人民銀行承擔的監管職責。監管權限高度集中於中央政府。
1.中國銀監會的監管職能
銀監會綜合原由中國人民銀行對銀行、資產管理公司、信託投資公司及其他存款類金融機構的監管職能和中央金融工委的相關職能。作為國務院直屬的正部級事業單位，銀監會將根據授權，統一監督管理銀行、資產管理公司、信託投資公司及其他存款類金融機構。按照《中華人民共和國銀行業監督管理法》的規定，銀行監管的目標是促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心；同時，保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭能力。其主要職責是：
（1）制定有關銀行業金融機構監管的規章制度和辦法。
（2）審批銀行業金融機構及分支機構的設立、變更、終止及其業務範圍。
（3）對銀行業金融機構實行現場和非現場監管，依法對違法違規行為進行查處。
（4）審查銀行業金融機構高級管理人員任職資格；負責統一編制全國銀行數據、報表，並按照國家有關規定予以公佈。
（5）會同有關部門提出存款類金融機構緊急風險處置意見和建議。
（6）負責國有重點銀行業金融機構監事會的日常管理工作。
（7）承辦國務院交辦的其他事項。
2.中國證監會的監管職能
中國證監會是我國證券市場的監管機構。根據《中華人民共和國證券法》的規定，由國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行。
在對證券市場實施監督管理的過程中，證券監管機構履行下列職責：
（1）制定有關證券市場監督管理的規章、規則，並依法行使審批或者核准權。
（2）依法對證券的發行、交易、登記、託管、結算進行監督管理。
（3）依法對證券發行人、上市公司、證券交易所、證券公司、證券登記結算機構、證券投資基金管理機構、證券投資諮詢機構、資信評估機構以及從事證券業務的律師事務所、會計師事務所、資產評估機構的證券業務活動，進行監督管理。
（4）依法制定從事證券業務人員的資格標準和行為準則，並監督實施。
（5）依法監督檢查證券發行和交易的信息公開情況。
（6）依法對證券業協會的活動進行指導和監督。
（7）依法對違反證券市場監督管理法律、行政法規的行為進行查處。
（8）法律法規規定的其他職責。
3.中國保監會的監管職能
中國保監會是我國保險市場的監管機構。根據《中華人民共和國保險法》的規定，保險監督管理機構在對我國保險業實施監管時，履行下述職責：
（1）審批保險公司及其分支機構和代表處的設立、變更和撤銷；保險代理人、保險經紀人資格的審批和撤銷；依法對問題嚴重的保險公司實行接管，並組織對依法破產保險公司的清算等。
（2）依法核定保險公司的業務範圍，保險公司只能在被核定的業務範圍內從事保險經營活動。保險公司不得兼營保險法及其他法律、行政法規規定以外的業務。
（3）依法監督保險公司在開展業務活動時遵守所應遵守的基本原則及行為準則。如保險公司應按照規定提取和結轉各項準備金；遵守保險業務範圍的規定；遵守最低償付能力、單位危險最大可能賠償額的規定；遵守再保險、保險資金運用的相關規定；遵守誠實信用原則等。依法監督保險代理人、保險經紀人的業務活動。依法處罰違規經營的保險公司、保險代理人及保險經紀人。
（4）建立健全保險公司償付能力監管指標體系；制定保險公司提取和結轉責任準備金的具體辦法；制定保險保障基金管理使用的具體辦法；制定再保險的有關規定；核准保險公司對危險單位的計算辦法和巨災風險安排計劃等。
（5）依法檢查保險公司、保險代理人及保險經紀人的業務狀況、財務狀況及資金運用狀況，有權要求它們在規定的期限內提供有關的書面報告和資料。保險公司、保險代理人及保險經紀人應依法接受監督檢查。
（6）審批關係社會公眾利益的保險險種，依法實行強制保險的險種和新開發的人壽保險險種等的保險條款和保險費率，制定審批的範圍和具體辦法。審批時，保險監管機構應當遵循保護社會公眾利益和防止不正當競爭的原則。其他保險險種的保險條款和保險費率，應當報保險監管機構備案。