e5 黄達 金融學 v3
第三節 中央銀行的獨立性問題［1］
中央銀行的獨立性問題
中央銀行的獨立性問題主要是與貨幣政策密切相關的。在市場經濟體制下，所謂中央銀行的獨立性問題就是指在貨幣政策的決策和運作方面，中央銀行由法律賦予或實際擁有的自主程度。［2］顯然，這一問題結合貨幣政策討論是較為理想的。但作為金融的宏觀方面，貨幣政策將在第十九章討論。在本章，先對獨立性作必要的講述，是從儘可能在這一章裡給出中央銀行概貌的角度考慮的。
獨立性問題集中地反映在中央銀行與政府的關係上。如何處理這種關係，可概括為兩點：一是中央銀行應對政府保持獨立性；二是中央銀行對政府的獨立性總是相對的。
中央銀行之所以應對政府保持獨立性，是因為：
——中央銀行與政府所處地位、行為目標不盡相同。經濟工作雖然是政府貫徹始終的中心工作，但社會問題往往也是政府關注的重點，如扶貧救災、就業、醫療保健、社會保障等問題；在經濟工作中，政府面臨著經濟成長、基礎設施建設、結構調整、地區平衡等一系列問題，而不僅限於金融。同時，政治矛盾突出時，政治所要解決的目標則壓倒一切。中央銀行工作的重點雖然也同樣要根據政治的、經濟的、社會的總體形勢調整自己的行為，卻有一個獨特之處，即其全部活動所圍繞的中心始終是貨幣政策所要追求的穩定貨幣幣值這一基本原則和目標。這就使中央銀行的行為目標與政府目標不可能時時保持全面的吻合。而簡單地遵從政府目標，經驗證明，並不利於長期的利益。後面第十九章對於貨幣政策目標問題將作較詳細的討論。
——中央銀行不同於一般的行政管理機構，無論是制定和執行貨幣政策以調控宏觀經濟運行，還是確定對金融業實施監管的指導方針，都需要具備必要的專業理論素養和較為長期的專業經驗積累。在類如貨幣政策的決策和實施中，形勢的判斷、時機的掌握、力度的控制、靈活的反應，均為專業性極高的問題。一般的而非金融專業的理論素養無論如何高深，一般的而非金融專業的經驗積累無論如何豐富，僅憑政治經濟的普遍原理和普遍經驗在這一領域作原則判斷和指揮，往往是不充分、不準確的。
然而，中央銀行對政府的獨立性，無論如何，都是相對的。
——從金融與經濟整體與社會政治的關係看，金融雖然在現代經濟中作用極大，但在經濟社會大系統中，它終歸是一個子系統。中央銀行處於金融系統的核心地位，自然應當服從於經濟社會大系統的運轉，服從於國家的根本利益。正確的貨幣政策、穩定的貨幣幣值、安全有序的金融運行，都是為了服務於經濟與社會發展的最終目的和國家的根本利益。
——中央銀行是整個宏觀調控體系中的一個組成部門，中央銀行貨幣政策目標的實現，後面將要討論，也需要其他政策特別是財政政策的協調與配合，而不可能孑然獨立。
——中央銀行的活動都是在國家授權下進行的，大多數國家的中央銀行主要負責人也由政府委任。此外，中央銀行在履行自己的職責時，也需要政府其他部門的協作與配合，而中央銀行與其他部門的關係則需要由政府來協調。
中央銀行的獨立性問題，作為一個理論提出，時間並不長。但回溯中央銀行的發展歷程，在實踐中，這一問題始終存在。19世紀，鑑於一些政府過分利用鈔票發行彌補財政支出的教訓，主導的見解是：中央銀行的運作對於政府應保持獨立。金本位制的基本原則，特別是對國債能否或以怎樣的比例作有發行保證的規定，即體現了這樣的精神。第一次世界大戰期間，由於戰時財政問題，各國政府都開始加強對中央銀行的控制，為政府籌集戰爭經費一度成為中央銀行的主要任務。同時，中央銀行在貨幣發行方面也獲得了更多的授權。在戰後經濟恢復期間，中央銀行在政府的干預下，貨幣發行迅速增加，致使許多國家出現了嚴重的通貨膨脹。因此，在1920年布魯塞爾和1922年日內瓦召開的國際經濟會議上，許多國家的中央銀行提出了減少政府幹預的主張。這是中央銀行發展史上第一次比較集中地提出中央銀行獨立性問題。之後，許多國家都在法律上明確了中央銀行相對獨立的地位。但如前所述，在第二次世界大戰後相當長的一段時期內，政府對中央銀行的控制實際上是加強的趨勢。到20世紀70年代，國際貨幣體系發生了很大變化，經濟運行出現了許多新的特點，中央銀行的獨立性問題再次被提出。總體說來，當各國經濟社會處於平穩發展的時候，政府與中央銀行的關係是比較協調的，中央銀行能夠比較自主地履行自己的職責。而在經濟、金融出現困難甚至危機的時候，政府較多地考慮就業、保障等社會問題，中央銀行則較多地考慮環繞穩定的經濟金融問題，出現不協調的情況在所難免。問題的反覆出現，推動思考如何把握正確處理這樣問題的基本準則，這就把中央銀行獨立性的問題提上理論層次。
中央銀行相對獨立的不同模式
由於各國的國情與歷史傳統不同，政府賦予中央銀行的法律地位也有所不同，從而中央銀行對政府獨立性的強弱也不同。即使在同一個國家，獨立性的程度也有強弱交替的變化。
中央銀行獨立性的強弱主要體現在以下幾個方面：①法律賦予中央銀行的職責及履行職責時的權限是較大還是較小。有些國家把穩定貨幣明確為中央銀行的主要職責，並授予中央銀行獨立制定和執行貨幣政策的特權，不受政府制約。當中央銀行的政策目標與政府的經濟目標出現矛盾時，中央銀行可以按自己的目標行事。這種類型的中央銀行獨立性屬最強層次。而有些國家法律對中央銀行的授權就較小。②中央銀行的隸屬關係。一般說來，隸屬於國會的中央銀行，其獨立性較強，而隸屬於政府或政府某一部門（主要是財政部）的中央銀行，其獨立性就弱一些。③中央銀行負責人的產生程序、任期長短與權力大小。④中央銀行與財政部門的資金關係，主要是是否允許中央銀行對財政部直接融通資金，融資的條件是否嚴格，限額是大是小，期限是長是短等。⑤中央銀行最高決策機構的組成，政府人員是否參與決策等。
從中央銀行對政府獨立性的強弱看，主要有三種模式：
（1）獨立性強的中央銀行，如美國聯邦儲備系統、德國聯邦銀行等。歐洲中央銀行誕生之前，德國聯邦銀行曾是獨立性最強的中央銀行，它的地位寫入了憲法。1957年通過、1992年修改的《德國聯邦銀行法》明確規定其基本職責是保持貨幣穩定，在行使授予的權力時不受政府指令的干涉；聯邦銀行雖然也有義務在保證其完成自身任務的前提下支持政府總的經濟政策，但當兩者出現矛盾時，聯邦銀行則以完成自己的職責為主。聯邦銀行嚴格限制用貨幣發行彌補財政赤字，只允許以非現金貸款和購買國庫券的方式向聯邦政府、聯邦特別基金和州政府提供短期融資，且對融資限額作了嚴格規定。聯邦銀行的行長由總統任命，任期8年，一般不得中途罷免。聯邦政府的成員雖有權參加聯邦銀行理事會的會議並可提出動議，但沒有表決權；對聯邦銀行理事會的決定，政府有要求推延兩週執行的權力，但一般也很少使用這種權力。美國聯邦儲備系統直接對國會負責。1913年通過的《聯邦儲備法案》規定，聯邦儲備委員會有權獨立地制定和執行貨幣政策，總統未經國會批准，不能對聯邦儲備委員會發布指令。聯邦儲備系統沒有向政府提供長期融資的義務。財政融資只能通過公開市場發行債券；只有在特殊情況下才可提供規定限額內的短期融資。實際上，美國財政部只向聯邦儲備銀行借過少數幾次期限只有幾天的款項，且是以財政部發行的特別庫券作擔保。瑞典銀行法規定，瑞典銀行直屬國會，銀行理事會只接受來自國會的指示，而不受政府的干預。
歐洲中央銀行具有較強的獨立性是很容易理解的。1991年的《馬斯特裡赫特條約》禁止歐洲中央銀行和成員國中央銀行向任何歐共體機構、組織、成員國政府及其他機構尋求或接收命令，禁止為成員國政府的財政赤字提供資金融通。
（2）獨立性弱的中央銀行，如意大利銀行、法蘭西銀行等。意大利銀行受財政部統轄，財政部代表可以出席意大利銀行的理事會會議，並且在認為會議做出的決議與政府意圖不符時，可以提出暫停決議的執行。意大利銀行提出的貨幣政策措施，一般也要經過政府有關部門的批准；當意大利銀行的意見與政府不一致時，一般也是以政府的指令為準。法蘭西銀行理事會的成員大都是由財政部提名，經內閣會議通過後由總統任命。一些處於經濟體制轉軌時期國家的中央銀行，其獨立性也較弱。這類中央銀行的特點是，中央銀行隸屬於政府，不論在名義上還是在實際上，中央銀行在制定和執行政策、履行其職責時，都較多地服從政府或財政部的指令。應當指出，獨立性較弱的中央銀行，在貨幣政策的具體操作和決策的執行上基本也是獨立進行操作的。
（3）獨立性居中的中央銀行，如英格蘭銀行、日本銀行等，一些新興的工業化國家的中央銀行也大致屬於這種類型。這類中央銀行的特點是，中央銀行隸屬於政府，在名義上獨立性較弱，但在實際上中央銀行擁有較大的決策與管理權和獨立性。英格蘭銀行的理事會是最高決策機構，理事會成員均是由政府推薦、國王任命。按照法律規定，財政部在認為必要時，可在與英格蘭銀行總裁磋商後直接向英格蘭銀行發佈命令，但實際上財政部從未使用過這個權力；政府一貫尊重英格蘭銀行有關貨幣政策的意見，一般不過問貨幣政策的制定，也不參與理事會的評議。在與政府的資金融通關係方面，英格蘭銀行一般不給政府墊款，只提供少量的隔夜資金融通。在貨幣政策工具的運用方面，英格蘭銀行也有直接決定的權力，如調整利率等。日本銀行曾隸屬於大藏省
（即財政部），《日本銀行法》規定，日本銀行的總裁、副總裁由內閣任命，日本銀行開展國際金融交易，為保障與扶植信用制度而提供必要的業務時，須經大藏省主管大臣批准。但在貨幣政策制定與執行方面，日本銀行具有獨立行使權。1997年4月修訂的《日本銀行法》規定，日本銀行的根本職責是通過調節貨幣及金融，追求物價穩定以利國民經濟的健全發展，並賦予日本銀行獨立地制定貨幣政策及自行決定採取措施，運用政策工具去實現貨幣政策目標的權力。在與政府的資金關係方面，日本銀行原則上不承擔向政府提供長期貸款和認購長期政府債券的義務，但政府發行的短期債券則大部分由日本銀行認購。日本銀行的利潤扣除規定的比例後，全部上交財政，如果發生虧損，由國庫款彌補。
中國的中央銀行獨立性問題
從20世紀中華人民共和國成立伊始直至現在，中國人民銀行一直是中央政府所屬部委中的一個部門。在1983年9月國務院決定中國人民銀行專門行使中央銀行職能之前，當然無從提出中央銀行獨立性問題。就是在明確中國人民銀行的中央銀行地位之後的好幾年，這一問題也未受到關注。只有在貨幣政策開始顯示其重大作用之後，中央銀行獨立性問題才逐步進入經濟金融理論界乃至政府有關部門的視野。
2003年新修訂的《中華人民共和國中國人民銀行法》中規定：“中國人民銀行在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策，履行職責，開展業務，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉”；“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定，報國務院批准後執行”；“貨幣政策委員會的職責、組成和工作程序，由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案”。《中華人民共和國中國人民銀行法》規定中國人民銀行隸屬於國務院，即中國的中央銀行仍然是政府的一個部門，不過，明確了是國務院（即中央政府）領導下的部門，“不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉”。同時，對於中央銀行獨立性的要求也有所反映，如“依法獨立執行”之類的規定。
中央銀行與政府部門之間的關係
不論中央銀行對政府的獨立性是強還是弱，中央銀行與政府所屬部門之間都有一定的聯繫。一般說來，獨立性較強的中央銀行與政府部門之間的聯繫相對鬆散，而獨立性較弱的中央銀行與政府部門之間的聯繫大都比較緊密。
與中央銀行聯繫最為密切的是財政部門。由於財政部門在經濟方面最能代表政府，所以中央銀行對政府的關係在很大程度上反映在中央銀行與財政部門的關係上；國家或政府對中央銀行的管理和干預在許多方面也是通過財政部門進行的。
中央銀行與財政部門的關係主要反映在下述幾個方面：（1）中央銀行資本金的所有權大都由財政部門代表國家或政府持有；（2）絕大多數國家中央銀行的利潤除規定的提存外全部上交國家財政，如有虧損，則由國家財政彌補；（3）財政部門掌管國家財政收支，而中央銀行代理國庫；（4）中央銀行代理財政債券發行，需要時按法律規定向政府財政融資；（5）許多國家財政部門的負責人蔘與中央銀行的決策機構，有的有決策權，有的則是列席權；（6）有些國家的中央銀行直接隸屬於財政部；（7）在貨幣政策和財政政策的制定及執行方面，中央銀行與財政部門需要協調配合。
除財政部門之外，中央銀行還與其他政府部門具有一定的聯繫，如經濟運行的管理調節部門、貿易管理部門，經濟方面的有關決策部門和諮詢部門、統計部門等等。中央銀行與這些部門之間的關係體現在協作、信息交流、政策配合等方面，無隸屬關係。除中央銀行因代理國庫與這些部門在國家預算資金撥付上有所聯繫之外，一般也無其他業務往來關係。
中國人民銀行與財政部門的關係基本上也反映在前述幾個方面。中國人民銀行的全部資本由國家出資，屬於國家所有；中國人民銀行實行獨立的財務預算管理制度，其預算經國務院財政部門審核後納入中央預算，接受國務院財政部門的預算執行監督，每一會計年度的收入減除該年度支出並按國務院財政部門核定的比例提取總準備金後的淨利潤全部上繳中央財政，如有虧損，則由中央財政撥款彌補；中國人民銀行代理國庫，按照批准的國家預算要求代收財政收入（即國庫款），按財政支付命令撥付財政支出，反映預算收支執行情況並經辦有關國庫事務；在需要時，中國人民銀行代理財政部向各金融機構組織發行、兌付國債和其他政府債券；中國人民銀行不對政府財政透支，不直接認購、包銷國債和其他政府債券；不得向地方政府、各級政府部門提供貸款；財政部一位負責人蔘加中國人民銀行貨幣政策委員會；中國人民銀行和財政部作為貨幣政策和財政政策的制定者和執行者必須協調配合；在行政關係上，中國人民銀行和財政部同屬國務院組成部門，均承擔著國家宏觀經濟調控的任務，但互不隸屬。
除財政部之外，與中國人民銀行聯繫比較密切的政府部門還有國家發展和改革委員會、國家經濟貿易委員會（2003年3月，與對外貿易經濟合作部一併撤銷，設立商務部）。這兩個委員會與中國人民銀行和財政部，是1998年和2003年國務院機構改革後國務院組成部門中的4個宏觀調控部門。
【複習思考題】
1.為什麼市場經濟體制之下，需要有中央銀行？學習以下各篇之後對這個問題會有較多的理解，希望把它列在需要繼續思考的問題之中。
2.中央銀行區別於一般商業銀行的特點是什麼？試通過中央銀行的資產負債表來說明其特定的職能。
3.通過對我國20多年來中央銀行資產負債表主要項目的內容與比重變化的分析，試歸納出：（1）職能變遷的原因及特點；（2）與發達市場國家中央銀行的異同點。
4.既然中央銀行是國家的銀行，為什麼還要強調中央銀行相對於政府的獨立性？
5.為了判斷中央銀行獨立性的強弱，人們設計了一些度量的標準。你認為目前我國中央銀行獨立性的狀況如何？
6.中央銀行作為“最後貸款人”的角色，其重要意義日益受到重視。為什麼？
註釋
［1］這一節參考了王廣謙主編的《中央銀行學》。
［2］根據國際貨幣基金組織最新公佈的文獻，中央銀行的獨立性是指中央銀行在公佈通貨膨脹率、匯率或貨幣政策目標以及根據自己的操作決定貨幣供應量和利率水平時不受政府的干預，在解決中央銀行與政府間的矛盾時存在公開的和透明的程序，並且中央銀行的管理和財務是獨立的。